Normas Jurídicas
de Nicaragua
Materia: Laboral y Seguridad Social
Rango: Decretos Ejecutivos
-
DE LA POLÍTICA NACIONAL DE
EMPLEO
DECRETO No. 30-2006, Aprobado el 01 de Mayo del 2006
Publicado en La Gaceta No. 96 del 18 de Mayo del 2006
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA
CONSIDERANDO
I
Que la Constitución Política en sus Artos. 57 y 80 disponen la
responsabilidad del Estado de procurar la ocupación plena y
productiva de todos los nicaragüenses en condiciones que garanticen
los derechos fundamentales de la persona, de tal manera que el
derecho al trabajo es considerado como un medio fundamental para la
satisfacción de necesidades humanas. De la misma manera el Arto. 82
Cn. dispone el derecho a la igualdad en el trabajo y la no
discriminación en las condiciones de trabajo y salario.
II
Que el marco constitucional del país recoge los principios de las
normas internacionales del trabajo, especialmente los Convenios
fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo, el
Convenio No. 122 relativo a la Política de Empleo, el Convenio No.
100 que postula la igualdad de remuneración para hombres y mujeres
por trabajo de igual valor desempeñado, el Convenio No. 111 que
combate la discriminación en el empleo y ocupación. En el mismo
sentido, de conformidad a la legislación laboral vigente, el Estado
debe proteger a la mujer nicaragüense tanto en el acceso al trabajo
como en la permanencia en el mismo, principalmente cuando se
encuentra en estado de embarazo, para proteger el proceso de
reproducción humana.
III
Que la Política Nacional de Empleo, se enmarca dentro del mandato
de la Política Económica y Social, la cual ha declarado de
prioridad nacional y de acción inmediata, la formulación de una
estrategia con énfasis en la transversalización de género, para la
generación de trabajo de calidad para los nicaragüenses, con
equidad, igualdad y no discriminación.
IV
Que el Objetivo de esta Política se inscribe en el contexto de la
estrategia, políticas y programas adoptados por el gobierno para
enfrentar los problemas estructurales y coyunturales del
desarrollo, y mantiene una estrecha coherencia con el Plan Nacional
de Desarrollo.
En uso de las facultades que le
confiere la Constitución Política,
HA DICTADO
El siguiente
DECRETO
DE LA POLÍTICA NACIONAL DE EMPLEO
Arto 1.- Aprobar la Política Nacional de Empleo que a
continuación se detalla:
CAPITULO I
1. ANTECEDENTES
1.1. Marco Jurídico que Regula el Empleo en Nicaragua
La Constitución Política de Nicaragua, en su arto. 4 establece: El
Estado proveerá y garantizará los avances de carácter social y
político para asegurar el bien común, asumiendo la tarea de
promover el desarrollo humano de todos y cada uno de los
nicaragüenses, protegiéndoles contra toda forma de explotación,
discriminación y exclusión .
La Declaración Universal de los Derechos Humanos goza de rango
constitucional en el territorio nacional. Con base en esta
declaración el Estado de Nicaragua manifiesta su interés y
compromiso de asegurar, en cooperación con la Organización de
Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo de los derechos y
libertades del hombre, reafirmando así que una concepción común de
estos derechos por parte de todos los Estados miembros, es de mayor
importancia para el cumplimiento de estos compromisos.
En concordancia con estos compromisos universales, la Constitución
garantiza: Todas las personas son iguales ante la ley y tiene
derecho a igual protección. No habrá discriminación por motivo de
nacimiento, nacionalidad, credo político, raza, sexo, idioma,
religión, opinión, origen, posición económica o condición social.
Arto. 27Cn.
Por otra parte, considera el trabajo como una responsabilidad
social y un derecho fundamental que ha de ser procurado por el
Estado de Nicaragua: Los nicaragüenses tienen el derecho al
trabajo acorde con su naturaleza humana. Arto. 57Cn.
De igual manera, los artos. 80 y 82 inciso 1 del mismo cuerpo de
ley, dedicado a los Derechos Laborales establecen: El Estado
procurará la ocupación plena y productiva de todos los
nicaragüenses, en condiciones que garanticen los derechos
fundamentales de la persona. Los trabajadores tienen derecho a
condiciones de trabajo que les aseguren en especial salario igual
por trabajo igual, en idénticas condiciones, adecuado a su
responsabilidad social, sin discriminaciones por razones políticas,
religiosas, raciales, de sexo, o de cualquier otra clase, que le
aseguren un bienestar compatible con la dignidad humana.
El Estado de Nicaragua ha ratificado una cantidad importante de
Convenios Internacionales con la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). Entre ellos cabe mencionar el Número 122, referido
al compromiso de contar con una Política Nacional de Empleo
coherente con los derechos económicos y sociales, también los
convenios fundamentales Números 100 y 111, relativos a la igualdad
de remuneración para hombres y mujeres por trabajo de igual valor
desempeñado, y evitar cualquier tipo de discriminación en materia
de empleo y ocupación.
El Código del Trabajo en el Numeral 1 del Título Preliminar,
Principios Fundamentales, reitera el derecho al trabajo como
responsabilidad social y del Estado, quien procurará la ocupación
plena y productiva de todos los nicaragüenses.
El Estado de Nicaragua ha ratificado compromisos internacionales de
carácter vinculante para las partes firmantes en relación a los
derechos de las mujeres y la perspectiva de género, como la
Convención para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW), expone en su artículo 1 y
11 la definición de discriminación en contra de las mujeres y el
derecho de las mujeres al empleo; y la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
(Convención de Belén Do Para) la cual reconoce a la violencia
contra la mujer como violación a los derechos humanos, expone en su
artículo 2 que la violencia contra la mujer incluye la violencia
física, sexual y psicológica; señala que puede mostrarse como acoso
sexual en el lugar de trabajo.
El orden jurídico vigente en Nicaragua considera que el trabajo es
una responsabilidad social y un derecho fundamental que el Estado
ha de procurar. En correspondencia con los marcos jurídicos
internacionales y el marco constitucional, el ordenamiento jurídico
laboral, protege, tutela y mejora las condiciones de los
trabajadores y las trabajadoras. Es obligación del Estado velar
porque no se menoscaben los derechos fundamentales contenidos en la
Constitución Política, así como garantizar que las mujeres tengan
oportunidades y condiciones equitativas de empleo sin
discriminación por razones de sexo.
1.2. Los Problemas Estructurales del Crecimiento y Desarrollo
Nicaragüense
La generación de empleo depende de la capacidad de producción y
creación de riquezas de una economía y esto depende a su vez del
esfuerzo de inversión (y ahorro) del país y de las posibilidades de
realización (o venta) de esa producción (consumo interno o
exportación). Así, es el crecimiento de la producción de bienes y
servicios (PIB) lo que genera ocupación productiva y la cantidad y
calidad del empleo resultante dependerá del grado de modernización
de la economía y del ritmo y distribución de ese crecimiento
económico, entre ramas de actividad, segmentos productivos y
regiones. Por ello, el principal desafío de la política económica
para satisfacer las necesidades de trabajo productivo y de calidad
de la población es asegurar una expansión sostenida de la economía,
impactando equitativamente las diversas actividades económicas,
regiones y grupos sociales.
La experiencia latinoamericana del deficiente desempeño económico
durante la última década muestra que si bien resulta relevante la
preocupación de las políticas por mantener los equilibrios
macroeconómicos fundamentales, tal énfasis no es suficiente para
propiciar un crecimiento sostenido y la creación de empleos de
calidad requerida por la población.
Más ampliamente, en muchos países, el conjunto de políticas
macroeconómicas del llamado consenso de Washington no han sido
eficientes (o lo han sido muy relativamente) en el cierre de las
brechas fiscales o de las cuentas externas, aunque fueron más
efectivas en el control de la inflación. Pero en todo caso, han
sido menos efectivas en reducir el principal desequilibrio
macroeconómico que es el desempleo y en general la subutilización
de fuerza de trabajo, cuya manifestación más extendida en los
países centroamericanos es el subempleo o empleo precario.
El desaprovechamiento de los recursos humanos, junto a la
subutilización de otros recursos productivos (como el capital)
conlleva a que los países están perdiendo un componente importante
de su producto potencial, esto es, de la capacidad nacional de
producción de satisfactores básicos e ingresos, lo cual es el
complemento de las penurias y ausencia de realización personal de
quienes están desempleados o subempleados.
El bajo desempeño económico y del mercado de trabajo responde a los
alcances limitados de las políticas macroeconómicas, pero además,
al adverso contexto externo que se relaciona con las crisis
recurrentes a nivel internacional, con el deterioro de los términos
de intercambio, con las asimetrías en las reglas del juego del
comercio mundial en contra de los países del sur (en desarrollo) y
el alto peso de la deuda externa que tiende a asfixiar la capacidad
de acumulación de los países. Constituyen factores que condicionan
en extremo las posibilidades de crecimiento y creación de empleos
de calidad, conspirando contra el progreso económico y social de
los países del sur y deben ser enfrentados colectivamente en los
foros internacionales especializados.
En otro orden, el objetivo de fomento del empleo no ha sido una
prioridad real de las políticas económicas en la mayoría de los
países, pues el empleo se ha seguido considerando como una variable
residual o un objetivo secundario subordinado al éxito de la
estabilización, el ajuste estructural y el crecimiento. En todo
caso, una preocupación fundamental de las políticas concebidas bajo
el enfoque del consenso de Washington ha sido la de flexibilizar el
marco institucional y legal del mercado laboral, lo cual no ha
conllevado al logro de los objetivos expresados de fomento de la
productividad, competitividad y empleo. Más bien, estas políticas
han conducido a una mayor precariedad del empleo entre los
segmentos modernos del mercado de trabajo, en términos de una mayor
proporción de asalariados trabajando sin contratos formales o en
condiciones temporales, de inestabilidad y sin protección
social.
Nicaragua no escapa a esta realidad económica, social y laboral de
la región, agregando otras condiciones adversas relacionadas con
los conflictos armados vividos en décadas previas y con la
vulnerabilidad a desastres naturales que caracteriza a
Centroamérica. Tales eventos han significado grandes pérdidas
económicas y humanas en fechas pasadas, de las cuales el país no ha
logrado sobreponerse totalmente.
El estado actual del desarrollo de Nicaragua es el resultado de
varias décadas de conflictos armados, políticos y sociales que han
llevado al país a altísimos grados de vulnerabilidad en todos los
ámbitos. Así, por ejemplo, al repasar la situación durante las
últimas cinco décadas, los problemas de falta de democracia,
exclusión social e inequidad de los años 50 y 60, junto a los
conflictos de la guerra fría, se tradujeron en costosas guerras en
las dos siguientes décadas (70's y 80's), con un saldo de altos
niveles de destrucción económica que el país aún no logra
recuperar. Todo ello se tradujo en los años 90, y en los primeros
años de la presente década, en altos niveles de conflictividad e
inestabilidad política, falta de confianza y de transparencia, lo
cual reduce significativamente la efectividad de las políticas
públicas, afecta la gobernabilidad del país y la capacidad nacional
de generar consensos en la búsqueda de nuevos objetivos de
desarrollo.
Desde el punto de vista de la economía, el país ha visto mermada su
capacidad de acumulación y crecimiento, lo cual responde a diversos
factores. En primer lugar, prevalece una estructura económica y una
infraestructura anquilosada, en virtud del atraso tecnológico que
caracteriza el aparato productivo y la limitada capacidad de
inversión tanto pública como privada. Ello aún cuando en el caso de
Nicaragua se registra un coeficiente de inversión alto, lo cual
plantea la necesidad de verificar la magnitud, composición y
eficiencia de esa inversión y su verdadero impacto sobre el
potencial productivo y el crecimiento de la economía. En todo caso,
con base en abundantes estudios y diagnósticos de entidades
financieras y cooperantes, se subrayan otros factores determinantes
de los problemas del crecimiento y que se refieren a distorsiones
de precios, los incentivos perversos que promueven búsqueda de
rentas, las dificultades de integrar los activos de los más pobres
y de las zonas rurales al mercado formal de capitales, etc. y que
en general no cambian el enfoque y énfasis del presente
planteamiento de políticas.
Ello explica la subutilización de los recursos productivos del país
(naturales, materiales y humanos) y se ha traducido en una limitada
competitividad del sector productivo y del conjunto de la economía,
lo cual nuevamente desalienta el proceso de inversiones generadoras
de empleo y debilita las bases del crecimiento económico.
En segundo lugar, prevalece una desarticulación del aparato
productivo con una escasa integración de las diversas actividades
económicas, con lo cual los beneficios del crecimiento de las
actividades más dinámicas o modernas no logran impactar otras más
rezagadas. Así, las inversiones más dinámicas de los últimos años
(por ejemplo en la maquila) no han propiciado una integración de la
economía nicaragüense para desarrollar encadenamientos productivos,
potenciar la transferencia de tecnología y mejorar la productividad
y competitividad.
La subutilización de recursos productivos y el déficit en materia
de competitividad de la economía nicaragüense tienen como
contrapartida limitaciones en la capacidad de exportar del país, lo
cual restringe la potencialidad del crecimiento económico y del
empleo, considerando los límites del mercado interno.
Complementariamente, ha prevalecido como contexto internacional
desfavorable un deterioro en los precios de intercambio en contra
de los principales productos de exportación nicaragüense
(particularmente los de origen primario), lo cual no sólo ha
afectado el valor de las exportaciones y el crecimiento del PIB,
sino que ha golpeado directamente la producción y el empleo en
actividades estratégicas de las cuales depende la ocupación de los
pobres (por ejemplo el café y el banano).
Otro factor que restringe el crecimiento económico se refiere a las
limitaciones del consumo interno, determinado principalmente por
los bajos niveles de ingreso de la población (salarios e ingresos
en general), que en términos reales se han deteriorado en el largo
plazo. Este deterioro en los ingresos: reales ha sido compensado en
parte por las remesas internacionales recibidas (equivalentes al
22% del PIB), gracias a la solidaridad de los nicaragüenses que
residen en el exterior.
Finalmente, un factor extraordinariamente restrictivo al
crecimiento y desarrollo se refiere a la explosiva deuda externa
que ascendía a finales de 2003 a 6595.8 millones de dólares (Banco
Central de Nicaragua, 2004), representando cerca del doble del PIB
estimado a precios corrientes de ese año y equivale a siete veces
el valor de las exportaciones de bienes y servicios y a más de
cinco veces el monto de la formación bruta de capital del país
(pública y privada).
La gravedad de la situación económica y social de Nicaragua le
permitió calificar para la Iniciativa de Países Pobres muy
Endeudados (PPME), mediante la cual la comunidad internacional de
acreedores condonará la mayor parte de la deuda externa y ello
representa sin duda una oportunidad para apuntalar su capacidad de
inversión, fortalecer su competitividad, y combatir las causas y
manifestaciones de la pobreza.
Frente a la complejidad de los problemas del desarrollo
nicaragüense, la política económica nacional se ha enfocado en el
corto plazo, corregir los desbalances financieros y de las cuentas
fiscales y externas, a fin de propiciar una estabilización de la
economía. En este sentido, durante los últimos años se ha
priorizado en las políticas monetarias, de estabilización del tipo
de cambio, de ingresos y gastos del Estado, buscando el control de
la inflación y del déficit fiscal, para crear las condiciones
apropiadas a la inversión y el crecimiento futuro. Por tanto,
habiendo logrado con bastante éxito la estabilidad macroeconómica,
queda como tarea pendiente, la adopción de políticas que incidan
sobre las variables reales de la economía para impulsar su
reactivación, a partir del crecimiento de los diversos componentes
del PIB.
1.3. Alcances Sobre el Mercado de Trabajo y las Condiciones de
Trabajo Digno
El crecimiento insuficiente e inestable de la economía se traduce
en serios problemas de empleo y en las condiciones de vida y de
trabajo para la población, que en el caso de Nicaragua tiene
múltiples manifestaciones. Así, el problema ocupacional no se
reduce al desempleo abierto, sino también a problemas de trabajo
precario en el sector informal y la pequeña economía campesina e
indígena (y en el propio sector formal). En tales ocupaciones
precarias, los trabajadores no logran obtener en muchos casos ni
siquiera su sustento diario, obligándoles a seguir estrategias de
sobre vivencia que incluye, además de la explotación de la mano de
obra infantil y adolescente, la migración al exterior en búsqueda
de mejores oportunidades. Un repaso en síntesis de dichos problemas
de empleo es el siguiente:
1.3.1. El crecimiento concentrado e insuficiente de la economía no
ha beneficiado por igual a los segmentos y actividades más
rezagados del campo y la ciudad que se mantienen excluidos del
progreso técnico y de tos beneficios de las políticas públicas.
Así, aún cuando la economía generó anualmente alrededor de 100 mil
empleos entre 1993 y el 2001, siete (7) de cada diez (10) de esos
nuevos empleos corresponden a ocupaciones en los segmentos más
rezagados (rurales y urbanos), susceptibles a una alta precariedad
laboral. Con ello, a principios de la presente década, 40 de cada
100 ocupados estaban en pequeños micro negocios del sector informal
y 28 década 100 se ocupaban en la pequeña economía campesina e
indígena, la mayoría de ellos en condiciones de subsistencia
alrededor de actividades de escasa productividad e ingresos. Aquí,
el gran desafío de las políticas es lograr integrar al circuito
productivo ya los beneficios del crecimiento a 1.35 millones de
trabajadores, mejorando su productividad mediante el acceso a los
recursos productivos (tierra y capital), a la educación y
capacitación, a la salud y demás servicios que permitan mejorar su
capital humano. Existen suficientes evidenciasen la región que
permiten constatar que las políticas de libre mercado por sí solas,
con base al principio del derrame económico, no integrarán
automáticamente (y ni siquiera en el mediano plazo) a estos
segmentos productivos a los beneficios de la productividad y el
crecimiento. Se requiere en este sentido la decisión política para
asignar recursos de inversión con el fin de elevarla productividad
de estos segmentos, lo cual se traducirá en aumentos de
competitividad del conjunto de la economía y en mejoras en las
condiciones de vida y de trabajo de la población. Ello se impone
como una necesidad, aunque pueda significar el sacrificio de algo
de eficiencia económica en el presente, a cambio de una mayor
eficiencia económica y social en el futuro.
1.3.2. El país enfrenta el desafío de dar ocupación productiva
acerca de 165 mil personas que estaban abiertamente desempleadas a
nivel nacional en el 2003 y mejorar la calidad del empleo u
ocupación a cerca de un millón de hombres y mujeres que se
desempeñan en un trabajo precario (subempleo) ya sea por
insuficiencia de ingresos o de jornada laboral (Banco Central de
Nicaragua, 2004). El desafío resulta mayor si se considera que en
los próximos años se podrían estar incorporando al mercado laboral
cerca de 80 mil trabajadores anualmente (dependiendo de las tasas
de participación), lo cual requiere de un creciente y estable ritmo
de crecimiento del PIB, y por supuesto, de un mayor esfuerzo de
inversión pública y privada.
1.3.3. Los desafíos en materia de creación y mejoramiento de la
calidad del empleo prevalecen no solamente en la capital y en los
medios urbanos, sino también en las ciudades pequeñas, regiones y
áreas rurales del país. Así, por ejemplo, si bien el desempleo
abierto es mayor en Managua donde afecta a 14 de cada 100 activos
(2001), el subempleo en términos equivalentes (o sea traducidos en
puestos plenos) resulta superior en la región central y en la
atlántica, fenómeno que se asocia con las mayores carencias de
acceso a los medios de producir (tierra y capital) en las áreas con
un mayor peso rural en sus poblaciones y mercados laborales.
1.3.4. Datos de la Encuesta de Medición de Nivel de Vida (EMNV
2001) del INEC, muestran que del total de la población que vive en
las ciudades, las mujeres representan el 52.3% y los hombres el
47.7%; mientras que en las zonas rurales los hombres constituyen el
51.4% y las mujeres el 48.6%. Esta mayor concentración de mujeres
en las zonas urbanas obedece, entre otros factores, a una lógica de
sobre vivencia familiar, que impulsa a las mujeres jóvenes y
adolescentes más pobres del sector rural a la búsqueda de empleo no
calificado en el ámbito urbano.
Según las mismas fuentes oficiales, Nicaragua tiene una población
estimada de 5.2 millones de habitantes y una Población
Económicamente Activa (PEA) de 1,9 millones de personas, de las
cuales un 64% son hombres y un 36% mujeres. Tales datos reflejan
amplias desigualdades de género en la inserción en el mercado
laboral, colocando a las mujeres, en una posición de significativa
desventaja frente a los hombres. En cuanto al tipo de ocupación,
las mujeres así mismo se encuentran en peores condiciones. Así,
mientras las mujeres ocupadas se ubican mayoritariamente en el
sector informal, en una proporción del 70.4% y de forma minoritaria
en el sector formal, con el 29.6%; los hombres ocupados se ubican
en los dos sectores con un mayor equilibrio, esto es, el 58.3% en
el sector informal y el 41.7% en el sector formal.
Estos datos hacen necesario que la política de empleo promueva por
un lado, el acceso de las mujeres al mundo del trabajo en igualdad
de condiciones y, por otro, se oriente a la mejora de la calidad y
la seguridad del empleo, a través de planes, programas y mecanismos
institucionales que contribuyan a superar las desigualdades de
género que menoscaban los derechos fundamentales y laborales de las
mujeres.
1.3.5. Desde el punto de vista del género, prevalece como desafío
la necesidad de mejorar la calidad de la inserción ocupacional de
las mujeres, cuyas fuentes principales de ocupación siguen siendo
el servicio doméstico, el sector informal y la actividad textil en
la maquila. En gran parte de estas actividades predomina el trabajo
precario, de baja productividad, insuficientes remuneraciones y en
general, condiciones insalubres, de desprotección y discriminación.
Las condiciones adversas al empleo e igualdad de derechos en contra
de las mujeres, han sido denunciadas por diversas organizaciones
sociales y prevalecen de hecho como prácticas, no obstante el marco
jurídico correspondiente establece principios y pautas en materia
de no discriminación.
Por tal razón un desafío importante en la materia es la necesidad
de impulsar como parte de una nueva cultura laboral, el respeto y
cumplimiento efectivo de la igualdad de derechos y deberes entre
hombres y mujeres y la necesidad de erradicar todas las prácticas
del mercado y de las relaciones laborales relativas a la
discriminación, el acoso, la violencia física, la segregación y
demás manifestaciones en contra de la mujer.
Para responder a este desafío, las políticas de empleo deben
integrar de manera transversal una preocupación explícita por los
problemas del género, planteándose metas específicas en la
reducción de brechas de equidad entre hombres y mujeres e
integrando instrumentos concretos aplicables en los diversos
componentes y áreas temáticas de dichas políticas.
1.3.6. Los problemas del empleo resultan más extendidos entre los
jóvenes de ambos sexos, debido a la insuficiencia en la dinámica
del crecimiento y del déficit en materia de calificaciones y
experiencias de esta fuerza de trabajo entrante al mercado laboral.
Los mayores niveles de desempleo y subempleo que exhiben y sus
ingresos inferiores, demuestran la necesidad de dirigir hacia estos
grupos de población políticas y programas específicos para mejorar
sus condiciones de empleabilidad.
1.3.7. Por otro lado, si bien los indicadores disponibles muestran
mejoras en los niveles de educación de la nueva fuerza de trabajo
incorporada al mercado laboral en los pasados años, todavía
prevalecen enormes desafíos en materia de educación y capacitación
para mejorar la empleabilidad de los trabajadores y trabajadoras.
Un primer gran déficit se refiere a la altísima proporción de
trabajadores que declaran no tener ningún grado de instrucción y
que ascienden al 20.7% a nivel nacional Encuesta de Medición del
nivel de vida (EMNV) de 2001. Esta cifra de analfabetismo es mucho
más alta en el ámbito rural y en las ciudades pequeñas, y
particularmente entre las poblaciones campesinas e indígenas, donde
el acceso a los servicios de educación resulta más precario. Una
segunda brecha educativa está en el alto porcentaje (31.50%) que
declara poseer solamente educación primaria incompleta.
Aquí resulta claro que se requiere un esfuerzo extraordinario de la
política educativa para mejorar la escolaridad de la mitad de la
fuerza de trabajo nicaragüense (más de un millón de hombres y
mujeres), que por definición, quedan excluidos de los programas de
capacitación o formación profesional que permitirían mejorar sus
condiciones de empleabilidad. Este desafío no sólo incluye la
necesidad de un mayor esfuerzo presupuestario (y por tanto
contributivo de la sociedad desde el punto de vista fiscal), sino,
además, de una readecuación de los programas institucionales,
metodologías y criterios de formación y capacitación para llegar a
los grupos de población concernidos, que están en su mayoría fuera
de la capital o de las grandes ciudades y en los segmentos
productivos más rezagados de la pequeña economía campesina e
indígena y del sector informal.
1.3.8. Otro desafío relevante se refiere al bajo poder de compra de
los salarios e ingresos de la gran mayoría de la fuerza de trabajo,
tanto de la que labora en los segmentos más rezagados del mercado,
como de quienes trabajan en el sector formal de la economía en
ocupaciones de menores calificaciones. Al comparar los salarios
mínimos promedios (nacional) con el costo de la canasta básica CB
utilizada en el país, se tiene que dichos salarios han mejorado su
poder de compra en promedio en la última década, pero aún así,
hacia el año 2002 sólo podían comprar el 40% de dicha canasta. Por
su parte, el poder de compra de los ingresos medios del sector
informal es mayor (que el de los mínimos), en tanto representan el
88% de la referida canasta y los salarios e ingresos de los
segmentos formales o modernos compran el equivalente a 1.5
canastas. Cabe advertir, en todo caso, que la estructura y costo de
la canasta básica podría estar desactualizada y no hay certeza de
que la misma pueda satisfacer las necesidades básicas de acuerdo a
los estándares internacionales.
1.3.9. El rezago de los salarios mínimos se mantiene no obstante la
política más activa de revisión adoptada durante los años noventa,
y ello se puede observar claramente en tanto los mínimos legales
todavía representan en promedio el 80% de los llamados salarios
mínimos de mercado (año 2002), aunque en ramas como la industria
manufacturera esta relación es del 67% (OIT 2002b). Si los mínimos
de mercado representan lo que efectivamente las empresas están
dispuestas a pagar por la fuerza de trabajo no calificada y
entrante al mercado laboral, estos son un referente del margen de
posibilidades de ajuste en los salarios mínimos legales, sin
afectar la estructura de remuneraciones que paga efectivamente el
mercado y sin afectar el nivel de empleo. Otro referente ya citado
se refiere a los ingresos medios del sector informal, que como se
ha dicho, tienden a duplicar el promedio nacional de los mínimos
legales.
1.3.10. El bajo poder de compra de los salarios e ingresos no
solamente es un problema de salarios monetarios rezagados, sino
también de probables sobreprecios en muchos de los rubros que
componen la canasta básica debido a ineficiencias en el proceso
productivo.
Mejorar los salarios e ingresos reales plantea como desafío el
incidir sobre los factores determinantes de estos, es decir, sobre
las deprimidas condiciones de demanda de la fuerza de trabajo;
sobre los niveles de productividad de las empresas y la economía,
sobre las calificaciones y competencias de los trabajadores; etc.
Pero igualmente, exige mejorar las condiciones de eficiencia en la
producción y comercialización de los productos alimenticios que
integran la canasta básica (CB), a fin de evitar sobreprecios en
dichos productos.
1.3.11. Desde la perspectiva de las brechas en protección social,
el país tiene un enorme desafío, en virtud del atraso del mercado
laboral, del déficit en materia de organización empresarial, de las
restricciones institucionales de las entidades responsables del
tema en el sector público; y en general, debido al bajo nivel de
ingreso nacional y per cápita. Así por ejemplo, las estadísticas
muestran que la cobertura del seguro social sólo llega al 16.3% de
la fuerza de trabajo, y aún entre los asalariados, dicha cobertura
se extiende al 38.3% de los trabajadores y trabajadoras.
Las mayores brechas del seguro social se registran entre los
trabajadores de las microempresas y trabajadores independientes,
así como entre la fuerza de trabajo agrícola. (El estudio sobre la
Seguridad social en Nicaragua: Mayo 2004).
1.3.12. Se percibe igualmente, grandes déficit en materia de salud
y seguridad en el trabajo, particularmente en actividades de alta
concentración de fuerza de trabajo como la agricultura, la
construcción y la maquila, en tanto prevalecen claras debilidades
institucionales y descoordinación para atender la problemática en
términos de recursos materiales y humanos.
1.3.13. Las restricciones en el acceso de la población a los medios
para producir (tierra, capital físico y humano), los problemas de
subutilización (desempleo y subempleo) y de inserción ocupacional
precaria de la fuerza de trabajo en actividades de baja
productividad, junto a los problemas de parálisis de la economía
(insuficiente crecimiento e inversión) conllevan a que una alta
proporción de la población y de los hogares nicaragüenses no
sobrepasan el umbral de la pobreza. Así, de acuerdo a evaluaciones
recientes del Banco Mundial, el 45.8% de la población se encuentra
en situación general de pobreza y el 15.1% en situación más crítica
de pobreza extrema, siendo el problema más extendido en las áreas
rurales del país donde dos de cada tres habitantes son pobres o
indigentes.
Los indicadores disponibles confirman la estrecha relación entre
las condiciones de pobreza de los hogares y los problemas de
inserción ocupacional precaria de sus miembros en actividades de
subsistencia de muy baja productividad. Igualmente, la Encuesta
Nacional de Trabajo Infantil (ENTIA 2000) que realizó el MITRAB,
muestra una estrecha relación entre pobreza y trabajo infantil y un
traslado de ocupaciones de padres a hijos y de madres a hijas en
actividades económicas con las más bajas remuneraciones como la
agricultura, el comercio y los servicios (incluyendo servicio
doméstico). Sacar de la pobreza a cerca de 2.4 millones de
nicaragüenses requiere no solamente de políticas asistenciales que
resuelvan las necesidades básicas de quienes no logran
satisfacerlas, sino, sobre todo, de políticas integrales que
potencien la capacidad productiva de los pobres, que aseguren un
mayor acceso al capital físico y humano, y en general, a los medios
para producir. Por ello, el principal desafío es el logro de una
combinación de políticas asistenciales y de apoyo productivo que
resulte viable y conveniente para el Estado y los nicaragüenses en
situación de pobreza.
1.3.14. Las condiciones de pobreza, junto a los problemas de
desempleo e inserción ocupacional precaria entre una proporción
importante de los hogares nicaragüenses, obliga a miles de niños y
niñas a incorporarse temprano al trabajo y a abandonar las aulas
escolares. De acuerdo a los resultados de la ENTIA 2000, un poco
más de 253 mil niños entre 5 y 17 años trabajaban (14.3% de la
población en esas edades) y el 52% de ellos estaban fuera del
sistema escolar, en tanto el 18% de los que habían ingresado a la
escuela declararon que no asistían a clases porque el tiempo
dedicado al trabajo no se los permitía. Además, el 44% de los
niños, niñas y adolescentes estaban realizando trabajos por abolir
(para sus edades), especialmente en la agricultura, la pesca, los
basureros, las minas y otros de alto riesgo para la salud física y
mental de los menores de edad. Esta situación resulta claramente
incompatible con las aspiraciones de desarrollo y contradice los
compromisos que hemos adquirido al ratificar la Convención sobre
los Derechos del Niño y los convenios 138 y 182 de la OIT, entre
otros.
En este contexto, la lucha contra el trabajo infantil y la
promoción del trabajo decente para las mayorías plantea como uno de
los grandes desafíos la adopción de políticas integrales que
acompañen la universalización de las políticas sociales básicas,
sobre todo en educación y salud, que incidan sobre los diversos
determinantes del fenómeno, lo cual debe incluir las iniciativas
necesarias para enfrentar la subutilización de fuerza de
trabajo.
1.3.15. Los horrores del conflicto armado en décadas previas y la
parálisis de la economía en años más recientes con sus efectos
adversos sobre el empleo e ingresos, han provocado una presión
recurrente hacia las migraciones externas. Alrededor del 12% de los
hogares nicaragüenses declaran que entre sus miembros, alguno ha
emigrado al exterior, particularmente hacia Costa Rica y Estados
Unidos, fenómeno que sí bien representa un drama familiar y humano,
ha tenido sus beneficios al posibilitar la satisfacción de las
necesidades básicas de muchos de los hogares concernidos, por la
vía de las transferencias familiares (OIT, 2004c). Dicha
solidaridad familiar también ha tenido una repercusión positiva
para la economía nicaragüense pues su monto (alrededor del 22% del
PIB) ha contribuido a los balances macroeconómicos fundamentales
referidos a la estabilidad cambiaria y la inflación. En este
sentido, las políticas públicas en la materia tienen como desafío
la necesidad de propiciar mejores condiciones de vida y de trabajo
de los migrantes en su lugar de destino; y a su vez, maximizar los
beneficios de las transferencias como fuente de satisfacción de
necesidades básicas y como instrumento para potenciar la capacidad
productiva de los hogares receptores.
1.3.16. La gran extensión de la pobreza entre los hogares
nicaragüenses, la incidencia del trabajo infantil, los déficit de
empleos e ingresos de la mujer, las brechas en el poder de compra
de las remuneraciones y las brechas en materia de protección
social, reflejan claros problemas de desigualdad (o falta de
equidad) en la economía y sociedad nicaragüense. En tal sentido, si
bien el país no registra denuncias o conflictos serios en relación
al cumplimiento de los principios y derechos fundamentales en el
trabajo, prevalecen grandes desafíos para la política económica,
social y laboral en el logro de mayores niveles de equidad y
justicia social.
1.3.17. Para los pueblos indígenas los principios y derechos
fundamentales en el trabajo, revisten de una importancia y
significado especial por la exclusión social que éstos afrontan, la
cual limita sus oportunidades de acceder a un trabajo decente, y
debe ser analizado en el contexto específico de la
vulnerabilización de los derechos colectivos de los pueblos
indígenas. Esta situación resulta de diversos fenómenos de carácter
económico, social, político y cultural, que se encuentran
relacionados entre sí. Entre las causas identificadas vale anotar:
a) La baja empleabilidad de los miembros de los pueblos indígenas
en razón de un deficiente acceso a la educación y formación
profesional, y un elevado analfabetismo; b) La persistente
discriminación social y cultural, y las enormes desigualdades que
enfrenta la población indígena en el acceso a recursos productivos,
oportunidades económicas y servicios públicos; c) Las limitaciones
en el aprovechamiento de sus principales recursos productivos, como
la tierra, los territorios y sus recursos naturales; d) La
proliferación de proyectos económicos que pretenden el mejoramiento
de las condiciones de vida de las comunidades indígenas a través de
grandes inversiones que, no obstante, podrían afectar sus
condiciones para la producción agrícola, provocar el despojo de sus
tierras y terminar marginándolos del desarrollo. Todo ello demanda
una consideración explícita de los derechos indígenas en el diseño
de los programas de desarrollo productivo y fomento de
conglomerados a nivel territorial.
1.3.18. Finalmente, las condiciones de crisis económica, social y
política que han prevalecido en el país junto a la crisis de
credibilidad por problemas de corrupción denunciados en documentos
oficiales, se han traducido en una situación de falta de confianza
y en restricciones en la capacidad de diálogo y entendimiento de
los interlocutores sociales. En tal sentido, para avanzar en el
consenso de políticas y programas de empleo y trabajo decente se
requiere romper ese círculo vicioso de desconfianza y ello
requerirá de una contribución firme y clara del gobierno en esta
dirección.
CAPITULO II
FUNDAMENTOS Y OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE EMPLEO Y TRABAJO
DIGNO
La política nacional de empleo plantea un objetivo de largo plazo
que trascienda la dimensión económico-financiera, hacia una nueva
situación en que la sociedad nicaragüense maximice el
aprovechamiento y valorización de los recursos humanos de la
nación, propiciando a sus hombres y mujeres trabajo digno para
lograr las aspiraciones nacionales de vivir con dignidad.
El máximo aprovechamiento de los recursos humanos depende de tres
factores fundamentales. Primero, de la dinámica de crecimiento de
la economía (factor demanda), es decir, del ritmo y dirección del
crecimiento del producto interno bruto (PIB), en donde la situación
óptima sería lograr una alta y sostenida tasa de crecimiento que
impacte por igual (y por tanto que integre) las actividades
productivas de los sectores primarios, secundarios y terciarios
(agropecuario, industrial, construcción, comercio, servicios, etc.)
de las cuales depende la ocupación de una alta proporción de la
fuerza de trabajo y de los grupos más pobres del país.
Un segundo determinante del aprovechamiento de los recursos humanos
corresponde a las condiciones de empleabilidad (calidad) de la
fuerza de trabajo (factor por el lado de la oferta), reflejadas en
sus competencias, es decir, en sus conocimientos, habilidades,
destrezas y actitudes. En ello, la condición ideal es disponer de
una fuerza de trabajo con altos niveles de escolaridad y por tanto
con capacidades de acumular competencias, lo cual viabiliza una
inserción ocupacional de calidad.
El tercer factor que favorece el fomento del empleo se refiere al
marco institucional y legal que regula el mercado laboral (y
también el proceso productivo) y que refleja las condiciones
prevalecientes (favorables o no) a la inversión, la transparencia
en los flujos (oferta y demanda) de fuerza de trabajo, la
administración de las relaciones laborales, etc. La condición
óptima en este aspecto sería la prevalencia de reglas del juego
claras y estables a la inversión, transparencia en la gestión
pública, eficiencia en la administración del mercado laboral
(servicios de empleo), estabilidad política y respeto mutuo en las
relaciones laborales a partir de un fluido diálogo entre los
actores sociales, basado en la plena observancia a la normativa
laboral y social, a los principios de igualdad de oportunidades y
respeto a la institucionalidad democrática. Desde esta dimensión,
también se debe asegurar las condiciones de justicia y equidad en
las relaciones laborales.
Por el lado de la demanda, los principales factores que componen el
crecimiento del PIB son el consumo de la población, la inversión
privada, el gasto del gobierno (corriente y de inversión) y la
relación de exportaciones e importaciones de la economía. Dentro de
estos factores se resalta el papel fundamental que le corresponde a
la inversión (pública y privada), pues en ausencia de ella no
mejora la dotación de capital de la economía y por tanto se
debilita el potencial productivo y de generación de empleo del
país.
Igualmente se destaca la importancia de las exportaciones,
considerando el tamaño reducido de la economía nicaragüense, que
impone límites a la demanda interna. En todo caso, también se debe
valorarla importancia del consumo interno como fuente de
crecimiento, cuya expansión debe tener como contrapartida,
incrementos en la producción nacional (oferta global) a fin de
evitar presiones inflacionarias.
Las políticas de empleo por el lado de la demanda deben estimular
el crecimiento del PIB en sus distintos componentes, guardando los
equilibrios macroeconómicos básicos, y estableciendo como objetivo
superior o de mayor jerarquía la creación de empleos de calidad.
Por ello la referencia primaria del presente planteamiento de
políticas son las propuestas de estrategia y plan nacional de
desarrollo, que se plantea como propósito fortalecer la
competitividad del país en sus fuentes fundamentales que son el
capital humano y el capital social, lo cual es válido dentro de un
concepto de uso racional de los recursos naturales y de un máximo
aprovechamiento y valorización de los recursos humanos y en donde
la visión última de la estrategia es que todos los nicaragüenses
puedan vivir con dignidad (Gobierno de Nicaragua,
2002).
La estrategia (END) y plan nacional de desarrollo (PND) plantea una
visión de largo plazo con una preocupación primaria por las
variables reales de la economía que explican la creación de empleo,
entendiendo que Nicaragua no encontrará la senda del crecimiento
sostenible de largo plazo priorizando políticas recesivas
circunscritas a la esfera monetaria para la reducción del déficit
fiscal y de los desbalances financieros y de las cuentas externas.
Si bien ello es una preocupación legítima y una condición necesaria
para la eficiencia económica, no es suficiente para alcanzar los
objetivos de desarrollo y de creación de empleo digno.
Una política expansiva del crecimiento y del empleo requiere de un
Estado eficiente y moderno que asegure reglas del juego claras y
favorables a la inversión, que garantice eficiencia y transparencia
en la gestión de los servicios públicos y sobre todo manteniendo un
esfuerzo de inversión pública con el fin de mejorar la
competitividad de la economía (apalancando la inversión privada) y
de potenciar la productividad de los segmentos rezagados de la
economía rural y del sector informal, así como para el combate de
la pobreza extrema. Por ello, la presente política nacional de
empleo se inscribe en la estrategia de gobierno de seguir una ruta
fiscal sostenible del plazo... que& propone la reducción del
déficit fiscal sin asfixiar el gasto de capital (Gobierno de
Nicaragua, END, 2002).
En la misma línea, se requiere un Estado que genere mecanismos
-sostenibles y creíbles- para asegurar crecimiento económico, la
igualdad mediante una distribución más amplia de los beneficios del
crecimiento y una reducción gradual, pero significativa, de las
diferencias existentes en la distribución del ingreso (Gobierno de
Nicaragua, PND 2003). Manteniendo el enfoque de políticas de libre
mercado, ello presupone un cierto grado, de intervención del Estado
con políticas y programas que potencien la productividad, la
empleabilidad y la ocupación productiva de los segmentos y grupos
de población más rezagados económica y socialmente.
La política de empleo también se fundamenta en los ejes centrales
de la estrategia y plan nacional de desarrollo referidos a:
- La creación de bases de competitividad local mediante el fomento
de conglomerados de negocios que propicien encadenamientos
intersectoriales y regionales, propiciando un crecimiento económico
más balanceado en el plano sectorial y regional.
- El fortalecimiento de las bases do generación de riquezas de los
territorios a través de la formación de distritos de
desarrollo.
- La creación de un entorno microeconómico que aumente la
productividad y competitividad de las empresas.
La segunda referencia fundamental del presente planteamiento de
políticas de empleo y trabajo digno es la Estrategia Reforzada de
Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP), adoptada
por el gobierno de Nicaragua en el 2001. La estrategia fue adoptada
como parte de las condiciones para calificar en la Iniciativa de
Países muy Endeudados (PPME) se plantea como objetivo primordial
reducir a la mitad la pobreza extrema para el año 2015.
La ERCERP establece cuatro pilares básicos (Gobierno de Nicaragua,
2001). El primero, de un crecimiento económico de base amplia y
reforma estructural en un ambiente de estabilidad macroeconómica;
el segundo, la inversión en capital humano que conlleva a una
mejoría en la cobertura calidad e integración de los servicios de
educación, salud y nutrición, principalmente en las áreas rurales y
comunidades indígenas; el tercero, una mejor cobertura de
protección a los grupos vulnerables y; el cuarto pilar, la
gobernabilidad y desarrollo institucional, mejorando el marco
institucional y legal, reformando el sistema judicial, asegurando
los derechos de propiedad y una mayor transparencia pública y
privada.
En el logro de los objetivos de empleo y reducción de la pobreza se
debe asegurar una coherencia y sincronía en las políticas y
programas, propiciando una distribución balanceada entre los
recursos asignados a potenciar la capacidad productiva de los
pobres y los dirigidos a fines asistenciales y de protección social
prioritaria. En este proceso se debe tener en cuenta la
potencialidad de las comunidades y territorios y utilizar programas
de movilidad geográfica y laboral (con todo el instrumental del
crédito, capacitación, asistencia técnica, etc.) para propiciar
soluciones permanentes a los grupos afectados.
La política se inscribe en el contexto de la estrategia, políticas
y programas adoptados por el gobierno para enfrentar los problemas
estructurales y coyunturales del desarrollo. Siendo la
subutilización y pobreza problemas estructurales inherentes al
estilo de crecimiento y desarrollo, la política de empleo mantiene
una estrecha coherencia particularmente con el Plan Nacional de
Desarrollo, tomando en cuenta la visión y políticas de corto,
mediano y largo plazo que se conciben para el fomento del
crecimiento sostenible, la inversión y el empleo de calidad. Por
esta razón, las políticas de empleo son parte consustancial de las
políticas de desarrollo y no se pueden concebir
independientemente.
Las políticas de empleo y trabajo digno reflejan el espíritu y los
compromisos asumidos mundialmente en el marco de los acuerdos de
libre comercio y de otros convenios y declaraciones internacionales
en políticas de desarrollo, en materia laboral y de derechos
humanos. En el mundo laboral, se trata del cumplimiento del
contenido de la declaración de los principios y derechos
fundamentales en el trabajo (OIT, 1998), que comprometen a los
estados y constituyentes de la OIT al respeto por la libertad
sindical y de negociación colectiva, a luchar por la erradicación
del trabajo forzoso y del trabajo infantil y a combatir todas las
formas de discriminación por motivos de género, raza, credo
religioso o político. En complemento, los acuerdos de libre
comercio negociados recientemente con los Estados Unidos, además de
los compromisos en materia comercial, subrayan otras obligaciones
en materia de respeto a los derechos laborales a los derechos de
autor, preservación del medio ambiente y en materia de
transparencia en la gestión pública.
Finalmente, las políticas de empleo y trabajo digno integran las
preocupaciones centrales del sector empresarial y sindical. El
empresariado nicaragüense ha insistido en la necesidad de superar
la visión cortoplacista imperante en los pasados años y avanzar en
una agenda de desarrollo de largo plazo, que permita lograr un país
competitivo y en que las reformas económicas se impulsen con
gradualidad, propiciando simultáneamente una mayor eficiencia de
los sectores productivos nacionales y aprovechando las fortalezas o
ventajas del país, que son principalmente sus recursos naturales.
Para ello se deben superar las debilidades y amenazas referidas a
las insuficiencias en la calidad de los recursos humanos, los
déficit en la institucionalidad política, la falta de claridad en
las reglas del juego a la inversión; y avanzar en las tareas de
consolidar la democracia, la gobernabilidad y la transparencia
(COSEP, 2000).
Por su parte, el sector sindical ha insistido en la necesidad de
una política económica y de empleo que permita superar los
obstáculos al desarrollo que son el analfabetismo, el
extraordinario déficit en la educación y capacitación de los
trabajadores y el escaso acceso de los pobres a la tierra, al
capital y a las oportunidades de trabajo digno.
Los interlocutores sociales coinciden en que el fomento de empleos
de calidad requiere de la creación de empresas eficientes (no puede
haber empleo sin empresas), que junto al desarrollo de los recursos
humanos, permitirá que Nicaragua mejore su competitividad en base a
la calidad de la gestión empresarial, laboral y estatal, y no sobre
bajos salarios que impiden satisfacer adecuadamente las necesidades
básicas.
En síntesis, la política de empleo se inscribe en las estrategias
del gobierno que orientan el comportamiento económico, el
desarrollo y el combate a la pobreza en Nicaragua, tomando en
cuenta la percepción y preocupaciones de los interlocutores
empresariales y sindicales, e integrando los objetivos de la agenda
de trabajo decente impulsada por la OIT y sus constituyentes a
nivel mundial. El trabajo decente ofrece un medio para combinar el
empleo, los derechos, la protección y el diálogo social en las
estrategias de desarrollo; (...) el trabajo decente constituye una
meta móvil, un objetivo que evoluciona a medida que se va
transformando también las posibilidades, las circunstancias y las
prioridades de cada sociedad (OIT, 2001).
CAPITULO III
POLÍTICAS DE EMPLEO Y TRABAJO DIGNO
Avanzar hacia el objetivo de maximización del aprovechamiento y
valorización de los recursos humanos, con perspectiva de trabajo
digno para las mayorías, requiere de la adopción simultánea de
políticas encaminadas a estimular la demanda agregada de la
economía, a aumentar las condiciones de empleabilidad
(competencias) de los trabajadores y trabajadoras y a hacer más
eficiente y equitativo el marco institucional y legal del mercado
de trabajo.
El logro de estos resultados plantea la necesidad de políticas
macroeconómicas, meso económicas, microeconómicas y de mercado de
trabajo, así como políticas laborales en general y de focalización
del gasto social, bajo un enfoque de integración de políticas que
ubiquen en el mismo plano de importancia los objetivos económicos y
sociales del desarrollo.
En este proceso se debe guardar una estrecha coherencia y sincronía
en el contenido de las políticas para asegurar que los distintos
instrumentos e iniciativas converjan en la misma dirección y
resultados esperados. Igualmente, se debe tener en cuenta que el
logro de los objetivos macroeconómicos no conducen de manera
automática a la reactivación de la demanda agregada y el empleo; y
que simultáneamente se requiere un conjunto de acciones para guiar
el funcionamiento del mercado hacia estos objetivos (OIT,
2004).
Por lo tanto las políticas concebidas para los tres campos citados,
deben considerar en todos sus planes, programas y proyectos la
superación de las desigualdades de género en el mundo del trabajo,
ya que este no es un objetivo que se puede concebir como el
resultado de un proceso-natural de evolución y desarrollo de las
sociedades, sino que exige de una inclusión deliberada en las
políticas de forma que permita que las consideraciones de género
estén ya previamente definidas y legitimadas y que por tanto sean
trasladables y vinculantes para los programas, planes, proyectos de
generación y mejoramiento del empleo que serán cubiertos por el
marco de la política de empleo.
1) Estímulo a la Demanda Agregada y Fomento del Empleo
1.1) Contexto de la Política Macroeconómica
La presente política de empleo parte del reconocimiento del éxito
de la política macroeconómica en el mantenimiento de la estabilidad
de la economía durante los pasados años y de que hay que mantener
sus rasgos fundamentales para afianzar estos resultados hacia el
futuro. Por tanto, en esta sección sólo se pretende subrayar
algunos énfasis que se debe tener en cuenta desde la perspectiva
del fomento del empleo de calidad.
El logro de determinados objetivos de crecimiento económico y
empleo plantea como requisito una cierta estabilidad de la
economía, en el entendido de que si bien ello es una condición
(objetivo intermedio) para avanzar en la formulación e
instrumentación eficiente de políticas de empleo, la estabilidad
económica no constituye el fin último de la política, sino un medio
para propiciar los objetivos de crecimiento sustentable, desarrollo
y bienestar de la población a mediano y largo plazo.
Dichas condiciones de estabilidad macroeconómica se refieren
principalmente a la estabilidad de los precios de los bienes,
servicios y factores de la economía, lo cual depende, entre otras
cosas, de las condiciones del déficit fiscal, de la disciplina de
la política monetaria y del balance de las cuentas externas.
Ubicando el tema del empleo en el mismo plano de importancia de la
dimensión financiero-monetaria, la política macro debe enfatizar
simultáneamente en mantener la estabilidad de precios y en defender
el nivel de actividad económica, y por esa vía el empleo (OIT,
2004a).
En este sentido, la reducción del déficit fiscal como orientación
fundamental de la política macroeconómica debe buscarse minimizando
sus efectos adversos sobre la competitividad, la producción y el
empleo de la economía, lo cual obliga a pensar con énfasis en la
dirección planteada por la Estrategia Nacional de Desarrollo de
seguir una ruta fiscal sostenible de largo plazo... que... propone
la reducción del déficit fiscal sin asfixiar el gasto de
capital .
Aquí resulta importante tener en cuenta las interrelaciones e
interdependencia entre la esfera monetario-financiera y las
variables reales de la economía y su incidencia en el empleo.
Igualmente se debe tener presente que la estabilidad macroeconómica
será sostenible, siempre que se propicie el funcionamiento de una
economía sólida en sus bases estructurales, en lo cual el empleo y
los salarios dejen de percibirse como meras variables cuantitativas
de ajuste para facilitar el funcionamiento del mercado. Por el
contrario, se debe reconocer explícitamente que constituyen fuente
insustituible de satisfacción de necesidades básicas y factores
productivos que contribuyen a generar valor agregado, a incrementar
la producción, la oferta global y las exportaciones, y por esa vía,
reduce las brechas externas, potencia los ingresos fiscales (y por
tanto reduce déficit fiscal), y contribuye a la estabilidad de los
precios.
En el logro de los objetivos de estabilización, la política fiscal
tiene prioridad, para el gobierno y las Instituciones Financieras
Internacionales, con el fin de asegurar la sostenibilidad fiscal
que requiere el proceso de crecimiento y desarrollo (Gobierno de
Nicaragua, PND 2003). Ello exigirá un gran esfuerzo de
racionalización en materia de ingresos y gastos, pues se plantea
reducir el déficit fiscal del -5.5% del PIB en el año 2002 al -3.8%
en el 2004.
Siendo consistentes con los objetivos de empleo, se subrayan los
siguientes énfasis de las políticas. Primero, que en los esfuerzos
de contención del gasto debe primar la contención de los gastos
corrientes más que los gastos de inversión, priorizando en el caso
de estos últimos, en la inversión que permita apuntalar la
productividad y competitividad de la economía conforme a los
criterios que se describen adelante.
Y segundo, los esfuerzos por fortalecer las finanzas públicas deben
priorizar en medidas para aumentar la eficiencia de la recaudación
tributada, más que en crear nuevos impuestos directos o indirectos
(OIT, 2004b).
Por otro lado, y guardando coherencia con los objetivos de empleo,
se requiere mantener una política monetaria responsable y
disciplinada tal y como se lleva en la actualidad, con un proceso
de emisión monetaria no inflacionaria acorde a las necesidades de
las transacciones de la economía. Dicha orientación es fundamental
para propiciar la estabilidad de precios, del tipo de cambio, tasas
de interés más bajas, reducir el endeudamiento tanto interno como
externo y fortalecer la posición respecto a las reservas netas
internacionales (OIT, 2004b).
No obstante, se requiere desarrollar el actual sistema financiero
en su conjunto, lo cual plantea como condición el cumplimiento de
las recomendaciones de la comunidad internacional relativas a la
seguridad jurídica, la transparencia pública y el fortalecimiento
de las instituciones democráticas. En complemento, fortalecer las
bases de competitividad a nivel de segmentos de empresas, ramas de
actividad y regiones demanda de un sector financiero más
desconcentrado, de mayor acceso a los pequeños productores del
campo y la ciudad, con costes financieros más competitivos, una
mayor y mejor variedad de productos y servicios financieros. En
esto, la política monetaria y financiera debe dar la mayor
prioridad al desarrollo de una banca de segundo piso con un fuerte
apoyo al microcrédito para asegurar su acceso a las pequeñas y
microempresas, a tasas de interés de mercado, pero que no asfixien
la viabilidad financiera de los micro emprendimientos. Por ello,
junto a la democratización del crédito, resulta fundamental que el
Estado impulse la creación de un fondo de garantía para el
microcrédito, para favorecer el acceso de las empresarias y
empresarios de microempresas que cuentan con escasas (o ninguna)
garantías, y que por tal tazón suelen estar excluidos de los
recursos financieros del sistema.
En otro orden, se integran como parte de la política de comercio
exterior todas las iniciativas encaminadas al fomento de las
exportaciones y a asegurar un balance positivo en las cuentas
externas, en lo cual se debe combinar las políticas de tasas de
cambio con el conjunto de políticas microeconómicas dirigidas a
fortalecer la productividad, competitividad y la capacidad de
exportar del país. En este sentido, se debe mantener las medidas
para asegurar un tipo de cambio real competitivo y estable, que
mantenga la competitividad en los precios de las exportaciones.
Ello requeriría mantener la política de tipo de cambio seguida
actualmente en base a las seriales del mercado cambiario,
interviniendo sólo para corregir movimientos especulativos en la
oferta y demanda de divisas y buscando alinear los precios internos
a los internacionales lo cual favorecerá tanto a las exportaciones
como a la producción de los bienes y servicios que compiten en el
mercado doméstico con las importaciones (transables).
La prevalencia de un tipo de cambio real competitivo debe ser la
estrategia fundamental de la política macroeconómica, pues ello
permite condiciones favorables al estímulo de la inversión en la
producción de bienes transables (y sobre lodo exportables), por esa
vía contribuyen a la estabilidad de los precios internos e impulsan
un balance positivo en el comercio exterior; y en el mediano y
largo plazo, aseguran los requerimientos de divisas para seguir
financiando la inversión y el crecimiento, incluyendo las
actividades de no transables (OIT, 2004b).
Para mantener la competitividad de las exportaciones se requiere
complementariamente de condiciones de productividad y eficiencia en
el proceso productivo, lo cual exige de otras políticas de carácter
meso y microeconómico. Dichas políticas están referidas al campo
del desarrollo y transferencia tecnológica, particularmente en el
ámbito de la producción agropecuaria o industrial, políticas y
programas para la creación y fortalecimiento de redes productivas y
conglomerados de negocios, políticas de crédito, capacitación,
asistencia técnica y apoyo en comercialización, etc., gran parte de
cuyo contenido se explicita en el PND y se subraya más
adelante.
1.2) Políticas Meso y Micro Económicas
Las políticas de carácter meso y microeconómicas están concebidas
para apuntalar la estabilidad, el crecimiento sostenible y el
empleo desde una perspectiva sectorial, institucional o en otras
dimensiones diferentes del ámbito macro. No obstante que la
ortodoxia de las políticas macro del consenso de Washington las ha
cuestionado como interventoras del mercado e ineficientes, su
pertinencia y prioridad resultan fundamentales debido a que se
reconocen los déficit de las fuerzas del mercado para asegurar, por
sí solas, el uso pleno y racional de los recursos productivos y
sobre todo la ineficiencia social en la distribución de los
beneficios del crecimiento. Existen amplias evidencias y ejemplos
de la importancia estratégica de las políticas, meso y
microeconómicas sobre la competitividad de la producción exportable
y el empleo en países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico OCDE y del sudeste asiático (OIT, 2004a), que
los países de la subregión podrían emular.
Dentro de este conjunto de políticas se subrayan las relacionadas
al fortalecimiento del marco jurídico, desarrollo del sistema
financiero, incentivos fiscales, infraestructura productiva,
impulso a las redes productivas y conglomerados de negocios,
etc.
2) Fomento a la Inversión Privada
En adición a las políticas concebidas para propiciar la estabilidad
macro y de las políticas de inversión pública para apuntalar la
productividad de la economía y las empresas (que se describen
adelante), se requiere adoptar medidas coherentes con el objetivo
de facilitar el proceso de inversiones nacionales y extranjeras y
asegurar las condiciones de eficiencia, transparencia y estabilidad
de las reglas y seguridad jurídica que requiere la inversión
privada. En esta línea, las políticas y medidas previstas en los
documentos de estrategia de crecimiento y desarrollo (ERCERP y PND)
resultan indispensables para asegurar el clima de transparencia y
gobernabilidad que requiere la inversión y, además, desde la
perspectiva del fomento del empleo se propone:
- Mantener una ventanilla única de orientación y gestión y
simplificar al mínimo los trámites para nuevas inversiones en el
país.
- Simplificar los trámites y sistemas de cobros de tributación en
favor de las pequeñas y microempresas, incluidas las unidades
productivas del sector informal.
- Mejorar los servicios en todos los puestos de aduanas del país,
asegurando una profesionalización y transparencia creciente y un
servicio continuo las 24 horas del día durante todo el año.
- Impulso de una banca (o cartera) de fomento y desarrollo del
sector agropecuario que facilite recursos financieros de largo
plazo a tasas de interés competitivas. Dicha banca de fomento
prestará servicios financieros y de desarrollo empresarial en favor
de mujeres y hombres reconociendo sus condiciones específicas lo
cual se vinculará con el resto de las políticas y programas que,
aquí se proponen (formación, capacitación, asistencia técnica,
etc.).
- Propiciar a las empresas nacionales las mismas facilidades y
reglas del juego ofrecidas a la inversión extranjera (maquila,
etc.) en términos de condiciones apropiadas de protección,
incentivos fiscales, etc. Ello es una condición exigida por
sectores del empresariado nacional, en la línea de cumplir los
principios constitucionales sobre la no existencia de privilegios y
de transparencia y uniformidad en las reglas del juego para
inversionistas nacionales y extranjeros.
Para instrumentar estas orientaciones de política las entidades
concernidas del sector público (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Ministerio Agropecuario y Forestal, Ministerio de Fomento,
Industria y Comercio, etc.), coordinadas por la Secretaria Técnica
de la Presidencia de la República (SETEC), deben proceder a una
revisión de las normas y reglamentaciones que rigen la materia,
realizar los ajustes del caso y avanzar en el establecimiento de un
sistema de información y atención al inversionista para facilitarle
las tramitaciones lentes en el proceso de apertura y desarrollo de
una empresa.
3) Inversión Pública por Desarrollar Competitividad e
Integración de Redes Productivas
La integración y desarrollo de redes productivas y conglomerados de
negocios juega un papel central en la estrategia y políticas de
empleo que aquí se proponen; y alrededor de este eje del PND se
articularán un conjunto de políticas con perspectiva meso y
microeconómicas.
La PND ha identificado siete conglomerados de negocios con alta
viabilidad en Nicaragua referidos a i) forestales y productos de la
madera; (ii) pesca y acuacultura; (iii) carne y productos lácteos;
(iv) agroindustria y procesamiento de alimentos; (v) energía: (vi)
textiles y vestuario y; (vii) turismo.
Teniendo en cuenta los fundamentos de esta propuesta del PND y de
acuerdo a los indicadores de análisis (OIT 2004b) prevalecen claras
ventajas absolutas y una gran potencialidad para el fomento de la
producción y el empleo alrededor de estas actividades. Así, las
relaciones estructurales que muestra el nuevo sistema de cuentas
nacionales para diversos cultivos y productos industriales
relativos a la relación consumo/valor bruto de la producción
(C/VBP), importaciones/VBP, valor agregado/VBP, exportaciones/VBP,
entre otras, muestran las oportunidades de la producción nacional
para satisfacer la demanda interna (no cubierta actualmente), así
como las posibilidades de aumentar el valor agregado nacional a
partir del procesamiento industrial de ciertos bienes, lo cual
implicaría mayor empleo e ingresos y potencialmente más captación
de divisas si el producto se destino a la exportación.
El fomento y desarrollo de estas redes y conglomerados tiene como
virtud adicional que se lograría impactar regiones geográficas,
segmentos productivos (formales, informales, economía campesina e
indígena) y grupos sociales muy afectados por problemas de empleo y
pobreza. Es importante considerar en el fomento y desarrollo de las
redes y conglomerados la participación de las mujeres, que por lo
general están sobre representadas en los eslabones más débiles de
los segmentos productivos y del mercado laboral, a fin de eliminar
las principales barreras de acceso a los recursos productivos y a
los mercados, así como a la tecnología y a la capacitación asociada
a los mismos. La formación de redes productivas y conglomerados
deberá ser respetuosa de las tierras y territorios indígenas, y en
su ejecución se deberá consultar previamente a los pueblos que
habitan en éstos territorios, promoviendo su participación y
beneficio directo, respondiendo a las necesidades y potencialidades
de las zonas.
De igual manera se debe tomar en cuenta, que de acuerdo a la ENTIA
2000, en las actividades de la pesca y agricultura en general, se
concentra una buena parte de este fenómeno (incluyendo el más
peligroso), por lo cual en el proceso de desarrollo de los
conglomerados se debe de estipular como condición indispensable la
cero tolerancia al trabajo infantil.
Especial atención debe darse al sector turismo que muchas veces es
la puerta de entrada de la explotación sexual infantil y es
oportuno establecer códigos de conducta y estrategias de prevención
y erradicación de ese fenómeno que constituye una de las mayores
violaciones de los derechos humanos de la niñez y la
adolescencia.
Se plantea como orientación estratégica fundamental priorizar
algunos de los conglomerados con mayor impacto potencial y
concentrar en su apoyo un conjunto de políticas y programas para
mostrar resultados de corto plazo. Un ejemplo puede ser el
conglomerado de carne y productos lácteos, que por la amplia
disponibilidad de recursos naturales con que cuenta el país y sus
bajos costes unitarios de producción, es un rubro con buenas
perspectivas de exportación y captación de divisas. Si se tiene en
cuenta que la ganadería en sí es una actividad poco intensiva en
mano de obra, la integración de la cría y matanza con algún grado
de procesamiento industrial de la carne y derivados (embutidos,
pieles, leche, quesos, etc.), contribuiría a un mayor valor
agregado y tendría un impacto importante en la creación de empleo e
ingresos en las áreas rurales con potencialidad.
Aquí resulta claro que en su fase inicial, el apoyo del Estado a
los conglomerados no se reduce al desarrollo de infraestructura y
otros factores externos al negocio, sino a intervenciones muy
directas en materia de desarrollo y, transferencia de tecnología
moderna, gestión activa de nuevos mercados y otros aspectos
fundamentales del proceso de producción y comercialización. Ello
hasta tanto las empresas de los conglomerados logren la solidez y
la autonomía empresarial/organizacional suficiente para funcionar
en condiciones de competitividad sostenible. Aún cuando este
planteamiento pueda diferir con la ortodoxia del consenso de
Washington, la intervención del Estado a los niveles propuestos
está más que justificada, pues se trata de apoyar la creación y
desarrollo de mercados tanto internos como de exportación, que de
otra forma no se lograría impulsar.
En adición a los siete conglomerados identificados se propone
evaluar la conveniencia de fomentar el desarrollo de un
conglomerado de producción de granos básicos y otros productos
agrícolas de la canasta básica en el grupo de alimentos (CB). Dicho
conglomerado tiene como fundamento y objetivo explotar al máximo (y
con racionalidad) la potencialidad de los extensos recursos
naturales del país, mejorar la calidad del empleo/ocupación de las
poblaciones campesinas e indígenas, así como la eficiencia-precios
en la producción de los satisfactores básicos, aumentando el poder
de compra de los salarios e ingresos. Obviamente, un conglomerado
de este tipo tendría que justificarse con algunos criterios
diferentes de los ya identificados y que se refieren
prioritariamente a consideraciones de alto potencial competitivo y
de exportaciones. En este sentido, por las razones que se anotan a
continuación conviene una evaluación objetiva de su
conveniencia.
Si se considera el papel estratégico de la producción de granos
básicos en los países del área (desde la perspectiva de la
seguridad alimentaria, la ocupación y los ingresos), las políticas
de protección que prevalecen no obstante las reglas de apertura y
las condiciones de competitividad en cada país (incluyendo la de
los países desarrollados, que pretenden regularmente colocar sus
excedentes agrícolas en los países del área), se justifica
económica y socialmente la adopción de una estrategia y políticas
para la producción eficiente de los granos básicos y otros
productos agrícolas de alto valor agregado e intensivos en mano de
obra.
Desde el punto de vista económico la justificación es clara, ya que
por ejemplo en granos básicos, la producción nacional no cubre el
consumo doméstico (con una importación de 403 millones de córdobas
en el 2000, o sea el 27% del valor del consumo del país), mientras
que en los otros cultivos el déficit alcanzó el 22% del consumo
nacional. Está de más señalar como parte de la justificación
económica, que los problemas de ineficiencia en la producción y
comercialización de muchos rubros se ha de traducir en sobreprecios
de los mismos, y por tanto en un encarecimiento del costo del rubro
alimentos de la CB, lo cual presionará hacia el futuro el nivel de
los salarios monetarios.
Desde la perspectiva del empleo y social en general, la
justificación de priorizar sobre la producción eficiente de estos
rubros deviene del alto subempleo y bajos ingresos que caracteriza
la pequeña producción en el ámbito rural, fenómeno que explica
(junto a los otros factores estructurales de acceso a la tierra y
al capital físico y humano) los problemas de pobreza de estos
grupos poblacionales.
Por estas razones, se justifica articular un conglomerado de granos
básicos y otros rubros agrícolas seleccionados que integre la
producción, conservación, empaque, almacenaje y comercialización de
estos productos, lo cual implicaría dirigir hacia las zonas de
mayor potencial y grupos concernidos, todo el instrumental de
políticas y programas que se describen adelante (crédito,
asistencia técnica, capacitación, dotación y titulación de tierras,
organización, etc.).
El punto de partida de las políticas y programas para el desarrollo
de este conglomerado es la identificación de las limitaciones
tecnológicas y de otro tipo que restringen el rendimiento o
eficiencia de los principales cultivos y priorizar en las políticas
de desarrollo de semillas mejoradas, control de plagas, etc., que
resultan fundamentales para mejorar productividad y competitividad,
entendiendo, además, que una buena parte de los productores de
granos básicos lo hacen principalmente para el autoconsumo.
La meta a establecer inicialmente para este nuevo conglomerado
sería cubrir las necesidades del consumo nacional, al menos en las
condiciones de calidad y precio prevalecientes en el mercado y
avanzar en una etapa más madura hacia la exportación en los rubros
en que se logre mayor competitividad. Se propone en este sentido,
que el MAGFOR, en coordinación con la SETEC, lleve a cabo una
evaluación de la conveniencia (costo/beneficio) y de la
factibilidad de impulsar este nuevo conglomerado.
El aprovechamiento de las potencialidades del país para maximizar
producción y empleo en los conglomerados identificados, requiere de
la convergencia, priorización y sincronización de todo el
instrumental de políticas y programas que se subrayan a
continuación.
4) Inversión Pública para la Modernización de la Infraestructura
Económica
La política de inversión pública propiciará una distribución
balanceada de los recursos al logro de una mayor productividad y
competitividad de las empresas y negocios integrados en redes
productivas; al fomento de una mayor productividad e ingresos de
los segmentos más rezagados, del sector informal y la pequeña
economía campesina e indígena y; al logro de mayores grados de
equidad social a nivel de etnias, grupos y de género, buscando
permanentemente la reducción de la pobreza e indigencia.
Como parte de la estrategia se priorizará en la asignación de la
inversión a obras de infraestructura fundamentales a nivel de los
conglomerados de mayor potencialidad e impacto desde el punto de
vista de la producción exportable y el empleo, así como de la
producción de los bienes que integran la canasta básica de los
hogares nicaragüenses (bienes - salarios).
Las obras de infraestructura se construirán con métodos intensivos
en mano de obra y utilizando materiales, recursos, fuerza de
trabajo y empresas de las regiones y municipios involucrados,
teniendo en cuenta los criterios de eficiencia, calidad y
oportunidad de los proyectos en sus distintas dimensiones. Aquí no
se está proponiendo que absolutamente todos los proyectos para
potenciar los conglomerados se han de realizar con base en dichos
criterios, sino que dependiendo de la naturaleza y magnitud del
proyecto, se incorporen criterios de uso intensivo de mano de obra
en su ejecución, asegurando iguales resultados que los obtenibles
con los métodos alternativos usuales.
Se priorizarán proyectos como:
- Caminos-carreteras de producción para transportar productos de
zonas con potencial productivo a los principales mercados.
- Carreteras y otras infraestructuras para aprovechar el potencial
turístico de las zonas con ventajas en este campo.
- Obras de riego para compensar la escasez de agua y elevar el
rendimiento de la tierra.
- Reforestación en rubros maderables y otros consistentes con la
defensa del medio ambiente.
- Centros de acopio de granos y para la preservación de otros
productos (arroz, maíz, tubérculos, hortalizas, etc.).
- Muelles o puertos de cabotaje.
- Rehabilitación de cauces y construcción de defensivos de ríos en
zonas de producción y de residencia vulnerables a desastres.
Para la instrumentación de estas orientaciones de política se puede
partir del aprovechamiento de las experiencias del Proyecto Pro
empleo que la OIT ejecutó en Nicaragua con el apoyo financiero del
Gran Ducado de Luxemburgo y que desarrolló y aplicó metodologías de
uso de mano de obra intensiva en un conjunto de proyectos a nivel
municipal y local, en coordinación con organismos municipales como
el INIFOM y entidades de capacitación y desarrollo como el INATEC y
el FISE. Para estos efectos, la SETEC debería avanzar en la
constitución de un Comité Interinstitucional que desarrolle un
manual operativo y reglamentario para el diseño y evaluación de
proyectos con uso de mano de obra intensiva, en donde se defina la
naturaleza de los proyectos que se han de ejecutar con estos
principios, los nuevos criterios y procedimientos para la
licitación de las obras concernidas, los mecanismos de seguimiento
y evaluación de los proyectos y todos los aspectos relacionados con
esta iniciativa que debe tener el alcance de un programa
nacional.
Como parte de la política, el Estado pondrá a disposición programas
y servicios complementarios para desarrollar la competitividad,
eficiencia y potencial de empleo de los conglomerados:
- Asistencia para la creación de micros, pequeñas y medianas
empresas (PYMES), incluyendo crédito para pequeños emprendimientos
(hostales de turismo, fondas y pequeños restaurantes, empresas
agroindustriales, de servicios, etc.), prestando especial atención
a las necesidades y potencialidades de emprendimiento de mujeres y
jóvenes.
- Capacitación en las competencias requeridas por los negocios de
los conglomerados y a nivel de PYMES, asegurando igualdad de
oportunidades a las mujeres.
- Asistencia técnica y asesoría para mejorar la calidad de los
distintos procesos (producción, gestión de nuevas mercados,
comercialización, etc.).
- Sensibilizar a las instituciones crediticias con el objetivo de
facilitar el acceso de las mujeres al crédito a través de la
creación de fondos de garantía especiales y reducción de
requerimientos para mujeres empresarias, de modo que sirvan como
capital semilla que los abra las puertas a préstamos bancarios
regulares.
- Promover la creación de programas con fondos especiales para el
desarrollo, la formación empresarial y la transferencia de
tecnología en un marco de promoción de la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres.
- Fondos especiales para la población indígena también deberán ser
creados, especialmente para impulsar iniciativas que, utilizando el
potencial natural y cultural existente en los territorios
indígenas, propicie la generación de ingresos en sus
comunidades.
5) Inversión Pública para Apoyar la Modernización del Sector
Informal y Pequeña Economía Campesina e Indígena
Aún teniendo como prioridad de la inversión pública el desarrollo
de conglomerados, se destinará de manera regular una proporción
adecuada de los recursos de inversión, para apuntalar la
productividad e ingresos de las unidades económicas del sector
informal y la pequeña economía rural. En ello se buscará integrar
-siempre que resulte viable- dichas unidades productivas a la
lógica y dinámica de los conglomerados, dependiendo de la
potencialidad de las actividades de los informales y de las
aptitudes y expectativas de la fuerza de trabajo involucrada. Al
igual que en los conglomerados, se priorizarán proyectos con los
criterios de selección señalados de uso intensivo de mano de obra y
asegurando la presencia en sincronía de los demás programas
relacionados del Estado (crédito, asistencia técnica, capacitación,
comercialización, etc.).
Las políticas y recursos de inversión dirigidos hacia el sector
informal deben distinguir entre las unidades productivas que tienen
alguna capacidad de acumular y crecer (actividades con alguna
viabilidad económica) y las unidades de subsistencia que
constituyen la gran mayoría de los informales (trabajadores por
cuenta propia, trabajadores familiares no remunerados,
microempresas de subsistencia, etc.). En el caso de las actividades
con viabilidad, el Estado dispondrá de servicios de apoyo en
materia de crédito, asistencia técnica, capacitación,
comercialización, etc., con el fin de mejorar sus condiciones de
productividad e ingresos y facilitar su formalización creciente
para el cumplimiento de sus distintas obligaciones legales.
Las políticas dirigidas a las unidades informales de subsistencia
serán en gran medida de carácter asistencial y a su vez propiciará
la movilidad ocupacional y/o geográfica hacia
ocupaciones/territorios con mayor potencial. Para ello se
utilizarán todos los instrumentos disponibles (capacitación,
crédito, etc.). El mismo énfasis de política se aplicará en el caso
de la fuerza de trabajo de la economía campesina de subsistencia,
con el fin de integrarla a actividades comerciales de mayor
viabilidad.
En el caso específico de la población indígena existe un gran
potencial insuficientemente aprovechado en cuanto a fuentes de
ingreso alternativas en las comunidades indígenas. La
diversificación de sus actividades económicas es reconocida como
una fuente susceptible de generar vínculos benéficos con ciertos
segmentos de mercado, siempre y cuando las comunidades posean un
control real de la iniciativa del negocio y de los riesgos en los
que se puede incurrir, sin poner en peligro las fuentes de sustento
tradicionales, la cohesión social interna y su identidad cultural.
Algunas comunidades están incursionando exitosamente en
oportunidades de desarrollo sustentadas en la originalidad y
diferenciación de los servicios turísticos, la autenticidad de sus
expresiones culturales, la producción de artesanías y eco-negocios
que preservan y, a la vez, valoran la diversidad biológica, la
diversidad cultural y los conocimientos colectivos ancestrales de
los indígenas aplicados a la medicina y la alimentación (plantas
medicinales, pequeña agroindustria, agricultura biológica,
prácticas curativas, reforestación, pesca, etc.).
En este sentido, el aprovechamiento de estas potencialidades de los
territorios y poblaciones indígenas se puede impulsar bajo una
estrategia de conglomerados y podría contribuir significativamente
en los resultados económicos del PND, con lo cual el tema indígena
deja de ser sólo un problema, para convertirse en una oportunidad.
La gestión sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas,
en el marco de la defensa y aprovechamiento económico sostenible de
sus territorios, representa una forma de viabilizar sus derechos
económicos y laborales.
Para la instrumentación de estas orientaciones de política la SETEC
recurrirá a la estructura institucional de ejecución de la
estrategia de reducción de la pobreza (ERCERP) y solicitará a las
entidades concernidas que integre los criterios descritos en el
diseño y ejecución de los diversos programas y proyectos
considerados.
6) Fomento y Apoyo a la Organización y Asociatividad de los
Productores
Como parte de las políticas para apoyar la productividad de los
pequeños productores y propiciar su integración a la economía de
conglomerados, se fomentará su organización o asociatividad a
partir de las organizaciones que más se adecuen a sus necesidades y
costumbres (cooperativas, empresas asociativas, etc.), con el fin
de mejorar su posición negociadora en los distintos mercados (de
bienes o insumos) y en su relación con las entidades del Estado.
Como parte de su directriz se fomentará la organización de mujeres
trabajadoras de diversas actividades productivas para mejorar la
eficiencia de sus negocios/actividades y propiciar un mayor acceso
a los diversos programas y servicios públicos y privados de apoyo.
El gobierno facilitará toda la asistencia técnica y apoyo en la
tramitación y legalización de dichas organizaciones/asociaciones, a
través de las entidades concernidas del sector agropecuario,
particularmente el Ministerio Agropecuario y Forestal
(MAGFOR).
7) Distribución y Titulación de Tierras en el Marco de una
Reforma Agraria Eficiente y Sostenible
Se dará la mayor prioridad a los programas de distribución y
titulación de tierras, con el objeto ampliar el acceso de los
pequeños productores a la tierra y formalizar su estatus legal como
propietarios, para hacerles sujeto de crédito. Con base en el
inventario de tierras cultivables con que cuenta Nicaragua, en
función de su vocación, se trata de favorecer a los campesinos con
tierras cultivables y de impulsar un programa masivo de titulación
que resuelva las irregularidades en la tenencia de la tierra. Para
que el proceso sea eficiente y sostenible se debe asegurar la
presencia de los demás programas en materia de crédito, asistencia
técnica, capacitación, etc., para apoyar la competitividad del
proceso productivo. En todo ello, se debe tener especial atención
en los derechos de la mujer a la propiedad de la tierra y la
necesidad de ampliar la escala de producción de una serie de
productos para elevar su eficiencia a nivel empresarial y de
conglomerados de negocios.
Para los pueblos indígenas, las tierras y territorios ancestrales
constituyen una fuente de identidad colectiva, espiritual y de
subsistencia material. Por ello, sin el reconocimiento del derecho
de propiedad de sus tierras y de administración de los recursos
naturales que ellos encierran, los asentamientos indígenas seguirán
siendo en algunos casos, potencialmente ricos, pero donde viven
comunidades en situación de pobreza y exclusión social. Por tal
razón, merece especial atención la situación de los pueblos
indígenas del Centro, Norte y Sur del país, para los cuales aún no
ha habido un reconocimiento legal respecto a las tierras que
tradicionalmente han ocupado.
8) Inversión en Reconversión Tecnológica y Laboral
Para enfrentar los efectos de la apertura y exigencias crecientes
de competitividad derivados de la globalización, se impone una
estrategia y política de reconversión en apoyo a los sectores
agropecuario e industrial que tenga por objeto el logro de una
productividad y competitividad creciente de actividades con alto
valor agregado e intensivas en mano de obra. Se propone la creación
de un fondo para la modernización agropecuaria e industrial que
sirva de soporte a la reconversión productiva, al desarrollo y
transferencia de tecnología para articular los conglomerados de
negocios y fortalecer su competitividad, así como para programas de
calificación y recalificación de fuerza de trabajo afectada por el
ajuste y la reorganización económica y la apertura de los mercados.
Dicho fondo se manejaría con la participación de los interlocutores
empresariales, sindicales, los municipios y otras organizaciones
representativas de la sociedad civil. Se propone la constitución de
un Comité Interinstitucional para el diseño de este programa, bajo
la coordinación de la SETEC y la participación del MIFIC, MAGFOR y
las organizaciones empresariales y sindicales.
9) Políticas de Mercado de Trabajo para Mejorar la Empleabilidad
y Transparencia del Mercado Laboral
Junto a las políticas macro, meso y microeconómicas se requieren de
políticas activas de mercado de trabajo que coadyuven a la
eficiencia y a maximizar los impactos en materia de inversión,
crecimiento y generación de empleos de calidad; y a su vez, que
puedan atender necesidades prioritarias de grupos específicos de
población. Estas políticas se refieren fundamentalmente a la
capacitación y formación de los recursos humanos y a La
organización de los flujos de oferta y demanda de fuerza laboral a
través de los servicios de empleo.
En el caso de la formación y capacitación se distinguirá entre las
políticas relacionadas con la educación formal, en lo cual lo
fundamental es mejorar los niveles de escolaridad de la fuerza de
trabajo y en general, de la población y las que se refieren
propiamente a la formación profesional (educación no formal).
10) Formación Profesional para el Desarrollo Permanente de las
Competencias y Fomento de la Equidad
La formación profesional tiene por objetivo general contribuir a
una mayor productividad y competencias de las empresas y la
economía moderna, y a la vez, mejorar los conocimientos capacidades
e ingresos de la fuerza laboral del sector informal, de la economía
campesina e indígena, y en general de los grupos más pobres,
propiciando igualdad de oportunidades desde la perspectiva de
género, etnias y grupos diferenciados. Ello requiere asegurar una
distribución balanceada de los recursos para atender los
requerimientos de competencias de la economía formal (incluyendo
los conglomerados y actividades globalizadas ), así como las
necesidades de los segmentos más rezagados del campo y la ciudad,
los desocupados, las personas con discapacidades y los grupos más
pobres de población en general entre los que se encuentran las
poblaciones indígenas.
La formación profesional en Nicaragua presenta un conjunto de
desafíos, que en síntesis son los siguientes:
- Mejorar la productividad, la competitividad y los resultados
económicos de las empresas.
- Coadyuvar a la adaptación de las empresas y los trabajadores a
las transformaciones tecnológicas y a las demandas de un mercado
globalizado.
- Mejorar la calidad y el acceso de la población a la formación
profesional inicial, a la formación continua y a la adquisición de
conocimientos y calificaciones a lo largo de toda la vida.
- Mejorar las condiciones de trabajo de la población nicaragüense y
disminuir la inequidad social y de género, prestando especial
atención a las personas con dificultades para acceder al mercado
laboral.
- Convertir a las instituciones de formación profesional en
entidades en las que se aprenda a conocer, a aprender y a hacer, en
las que se aprenda también a ser y a convivir. Desde esta función
se debe transmitir una ética integradora de los valores universales
de la disciplina, la capacidad emprendedora e iniciativa,
responsabilidad social, honestidad, tolerancia, respeto a la
opinión de los demás, solidaridad con los más pobres, democracia y
libertad.
- Fortalecer la pertinencia y la institucionalidad del INATEC para
liderar el Sistema de Formación Profesional y priorizar la
profesionalización de las personas que se encargan del proceso de
capacitación.
- Estimular la participación de las organizaciones empresariales y
sindicales en el desarrollo y conducción del sistema de formación
profesional.
- Incrementar el intercambio de información y de experiencias entre
los actores que participan en el sistema de formación profesional
nicaragüense.
- Favorecer la cooperación con otros países y con las
organizaciones regionales e internacionales competentes en la
materia, así como comprometer el apoyo de la cooperación
internacional.
- Ampliar la cobertura de la capacitación y formación profesional
para la población indígena, atendiendo sus necesidades específicas
y adaptando sus metodologías para que sean culturalmente
pertinentes para estos pueblos.
- Desde la perspectiva del género se subrayan diversos desafíos que
se relacionan con la necesidad de promover y coordinar por medio de
mecanismos específicos, la articulación entre el sistema formativo
y el sector productivo para armonizar la demanda y la oferta
laboral con el fin de identificar nuevas posibilidades
ocupacionales para las mujeres y los jóvenes. Igualmente se deben
maximizar los esfuerzos con miras a la capacitación de las mujeres
en oficios no tradicionales que les permitan ampliar y diversificar
sus oportunidades en el mercado laboral, en particular en las
nuevas tecnologías, para facilitar su inserción en los sectores de
punta del crecimiento y la integración económica. Se requiere,
además, la implementación de programas de capacitación dirigidos a
trabajadoras por cuenta propia y microempresarias con énfasis en
áreas tales como gestión, administración y diseño de proyectos,
desarrollo de la capacidad emprendedora y liderazgo. Finalmente se
impone la revisión de los desarrollos curriculares en la
capacitación para asegurar su pertinencia y actualización respecto
a las competencias requeridas, para que no repitan y consoliden
estereotipos de género, en especial respecto a la segmentación
ocupacional.
Para superar estos desafíos se requieren siete (7) tipos de
políticas y una orientación estratégica dirigida a la
transversalización del género en la formación y la capacitación
profesional:
- Políticas específicas para la formalización del sistema nacional
de formación profesional y para la integración creciente del sector
público y los sectores sociales y económicos vinculados al
sistema.
- Políticas específicas de formación de competencias para el
desarrollo de la productividad y la competitividad de las empresas,
con especial énfasis en aquellas integradas a los conglomerados
priorizados en la END.
- Políticas específicas relacionadas con el mejoramiento de la
calidad de la formación y capacitación laboral ofrecidos por el
INATEC y las instituciones privadas de formación.
- Políticas específicas con enfoque de género referidas a la
inclusión social, reconocimiento de valores y de protección a los
derechos laborales orientadas a la igualdad de oportunidades.
- Políticas específicas vinculadas con la promoción del empleo para
jóvenes.
- Políticas específicas para atender a los sectores excluidos del
área rural y urbana (grupos de población desfavorecidos en el
mercado de trabajo, como los desempleados, trabajadores del sector
informal y agrícola tradicional, pueblos indígenas migrantes,
trabajadores adultos (mayores de 35 años) rechazados por el mercado
laboral o que han perdido su empleo y trabajadores que corren el
riesgo de ser despedidos, por sus limitadas competencias, como
consecuencia de una reestructuración de las empresas y del cambio
tecnológico).
- Políticas específicas de financiamiento de la formación
profesional e incentivos fiscales para promover las inversiones, el
empleo y la formación profesional.
A continuación se hace una relación detallada de las medidas
propuestas para cada una de las áreas definidas:
11) Políticas Específicas para la Formalización del Sistema
Nacional de Formación Profesional y para la Integración Creciente
entre el Sector Público y los Sectores Relacionados con el
Sistema
- Fortalecer el marco nacional y legal que respalde a la
institución rectora en el país para que organice el Sistema
Nacional de Formación Profesional.
- La formación profesional debe convertirse en un espacio de
diálogo social, negociación y concertación.
- Comprometer la participación activa de los interlocutores
sociales en la formulación de políticas de empleo y de formación
profesional.
- Desarrollar entre gobiernos, empresas, sindicatos, individuos y
sociedad civil una cultura de aprendizaje y formación continua y un
compromiso por el fortalecimiento de las instituciones involucradas
en la formación profesional.
- Ampliar el diálogo social sobre el desarrollo de los recursos
humanos y la formación, a través de una mayor participación de los
representantes de los trabajadores y de los empleadores (a partir
de Comisiones Asesoras, Comités Regionales, Comisiones Consultivas,
Redes de Cooperación, Alianzas Estratégicas).
- Incorporar en la agenda del CONPES, los temas concernientes a la
formación profesional.
- Integrar al sistema de formación profesional y técnico el enfoque
intercultural, que permita desarrollar actitudes integradoras en
los centros laborales.
- Fortalecer la participación del sector empresarial y sindical en
el Consejo Directivo del INATEC, proporcionándoles más
representatividad y poder para la toma de decisiones. El
empoderamiento de los interlocutores en esta instancia de
definición de políticas debe asegurar la incorporación equitativa
de las mujeres en las diversas representaciones, así como de las
organizaciones de los trabajadores y pequeños productores del campo
e indígenas en la búsqueda de los principios de equidad de la
formación profesional.
- Avanzar hacia el desarrollo de un Sistema Nacional de Formación y
Capacitación de los Recursos Humanos que integre operativamente a
todas las entidades que comparten responsabilidades en los
distintos niveles y modalidades de educación/capacitación. Para
ello se debe constituir una especie de Consejo Nacional de
Capacitación y Formación de Recursos Humanos, con las entidades
concernidas, para que prepare un diseño preliminar del sistema,
donde se establezca con claridad las funciones de cada entidad en
sus responsabilidades diferenciadas de diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación de las políticas y programas. Se
encomienda al Ministerio de Trabajo e INATEC la responsabilidad de
liderar este proceso, con la activa participación del Ministerio de
Educación y las Universidades.
12) Políticas Específicas de Formación de Competencias para el
Desarrollo de la Productividad y Competitividad en las Empresas,
con Especial Atención de las Integradas a los Conglomerados
Priorizados en la END
- Desarrollar una estrategia, plan y programas de formación por
competencias, para responder con eficacia a las exigencias de la
competitividad internacional y al proceso de globalización que se
les presenta a los conglomerados. Los programas de formación por
competencias se deben iniciar por las competencias ocupacionales
requeridas en actividades estratégicas desde el punto de vista de
la producción en actividades emergentes (conglomerados) y
estratégicas desde el punto de vista de las exportaciones y el
empleo.
- Fortalecer y crear un sistema transparente y global de
información y oportunidades sobre la formación y el mercado laboral
en especial la que presentan los conglomerados.
- Apoyar al sector productivo mediante el desarrollo de programas
de calificación de sus recursos humanos en todos sus niveles,
adecuando la capacitación técnica y la formación tecnológica del
INATEC y de las empresas privadas de capacitación, a las demandas
actuales y futuras de las empresas.
- Proveer una educación y formación para acceder y conservar el
empleo fundamentada en la educación continua, que respalde una
economía y una sociedad basada en el conocimiento y garantice que
todas las personas puedan acceder a un aprendizaje continuo a lo
largo de sus vidas. Fomentar los principios y programas de
educación y formación continua en todos los niveles ocupacionales,
integrando a ese proceso al Ministerio de Educación (MECD), INATEC
y a las universidades del país.
- Propiciar a través de incentivos, que las empresas se constituyan
en agentes de formación permanente y creen alianzas con
universidades, sindicatos, instituciones de formación profesional,
públicas y privadas para desarrollar acciones de capacitación
conjunta, orientadas a atender sus necesidades.
- Establecer un sistema de monitoreo y seguimiento de los
requerimientos de competencias del mercado de trabajo, producto de
los cambios tecnológicos y las exigencias de competitividad de las
empresas.
- Impulsar y potenciar la reconversión laboral para mejorar y
adaptar las competencias de la fuerza de trabajo a las
oportunidades de empleo y ocupación productiva.
- Promover intensivamente la incorporación de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) en la formación profesional,
abarcando tres elementos estratégicos: las personas (desarrollo de
los recursos humanos), la infraestructura y las aplicaciones y
contenidos en función de la demanda.
- Todas estas acciones estarán dirigidas a la definición de un
Sistema Nacional de Formación y Certificación de Competencias, que
se iniciará por las áreas ocupacionales y competencias
fundamentales para el desarrollo de acuerdo a las orientaciones del
PND. Para estos efectos el MITRAB procederá a integrar un Consejo
Nacional con la participación del INATEC, el Ministerio de
Educación, las Universidades, las organizaciones de empleadores y
trabajadores y de la sociedad civil más concernidas incluyendo las
de los pueblos indígenas.
13) Políticas Específicas Relacionadas con el Mejoramiento
Continuo de la Calidad y Equidad de la Formación y Capacitación
Laboral Ofrecidos por el INATEC y las Instituciones Privadas de
Formación
- Las instituciones públicas y privadas deben responder mejor a las
necesidades económico-sociales, proporcionando servicios de
formación profesional, descentralizados, diversificados, flexibles
y de oferta orientada a las empresas.
- Las instituciones públicas y privadas deben proporcionar las
competencias necesarias a los trabajadores en cada fase del
desarrollo, que respondan a la organización de la producción, los
cambios en el lugar de trabajo, a la innovación y tendencias de las
tecnologías.
- Formar con base en competencias para responder con eficacia a las
exigencias de competitividad de la economía globalizada, cumpliendo
estándares internacionales en la materia. Se debe apoyar
inicialmente actividades estratégicas con ventajas comparativas o
programas de inversión pública, integrándoles al marco
institucional, educación continua y un marco normalizado de
homologación y certificación de competencias.
- Descentralizar la toma de decisiones en el INATEC para la
determinación de las necesidades de formación, contenido y
ejecución de los programas de formación, movilización y utilización
de los recursos.
- Mejorar la eficiencia y eficacia interna de la gestión técnica y
administrativa del INATEC a través de la modernización de la misma
y la revisión de las asignaciones de su presupuesto, fijando un
porcentaje máximo de los recursos financieros para gastos
administrativos.
- Acreditar y certificar a las instituciones privadas de Formación
Profesional dotadas de la infraestructura y recursos necesarios
para ofertar una formación de calidad.
- Reconocer y certificar las modalidades de aprendizaje formal o no
formal, así como las calificaciones y los conocimientos
individuales.
- Mejorar el acceso a la formación profesional para garantizar que
los hombres y mujeres tengan acceso a las competencias que los
harán más empleables en ocupaciones de mejores ingresos.
- Modernizar planes y programas de estudios y hacer más flexibles
las estructuras curriculares y organizativas para incluir a los
grupos y etnias tradicionalmente no favorecidos por los programas
de formación.
- Formar y actualizar (mejorar competencias) al personal técnico
docente en aspectos pedagógicos, técnicos y tecnológicos,
incluyendo los factores de interculturalidad.
- Renovar el equipamiento del INATEC, que permita a los alumnos el
contacto con la tecnología productiva de punta, así como
aprovechar, mediante alianzas y convenios, la infraestructura de
las empresas para ser utilizada en el proceso de formación.
- Usar la infraestructura escolar del Ministerio de Educación,
Cultura y Deportes y de otras instituciones públicas para la
formación continua de la fuerza de trabajo y la capacitación de los
desempleados.
- Fortalecer al INATEC y a las empresas privadas de capacitación en
el conocimiento permanente del mercado laboral; la información
sobre la oferta y demanda de formación profesional; la capacitación
de los recursos humanos, la cooperación internacional, y sus roles
dentro del sistema de formación profesional.
- Promover la investigación y evaluación periódica de la formación
profesional que desarrollan los diversos actores del sistema de
formación profesional.
- El INATEC deberá fortalecer los centros de capacitación técnica y
ampliar su cobertura, con ejecución directa o a través de terceros
sin despojarse de su potestad regulatoria, a fin de promover el
acceso de la juventud y la adolescencia femenina y masculina a los
planos y programas de capacitación en igualdad de oportunidades, de
acuerdo a inventario de ocupaciones en los distintos niveles.
- INATEC, impulsará, fortalecerá y ampliará su programa específico
de becas y de formación, dirigido a la calificación técnica y
profesional de las mujeres trabajadoras y desempleadas, más allá de
los oficios tradicionales femeninos, así como con flexibilidad
horaria, que les permita ampliar y diversificar sus posibilidades
de acceso al trabajo formal y mejorar su calidad de vida.
- Los Centros de Educación Técnica, así como las Universidades,
públicas y privadas, diseñarán y ejecutarán planes de capacitación
y educación en un marco de búsqueda de diversificación y
estabilidad en el empleo. Estos planes requerirán la elaboración de
inventarios de ocupaciones de distintos niveles, a través de
procesos de consulta a los agentes económicos y organizaciones de
la sociedad civil, sin olvidar aquellas que actúan en defensa de
los derechos de las mujeres, y en colaboración con las Alcaldías,
de los distintos municipios del territorio nacional.
- Los planes de educación pública contemplarán de manera gratuita y
con horarios flexibles, desde programas de alfabetización hasta
carreras técnicas y profesionales, que permitan a los trabajadores,
hombres y mujeres, compatibilizar su trabajo con la mejora de su
calificación y la correspondiente ampliación de sus posibilidades
de inserción en el mundo del trabajo. A la parte empleadora le
corresponde la responsabilidad social de permitir que su personal
acceda a dichos planes educativos.
- Es indispensable reorientar la educación técnica, y superior
hacia las necesidades de empleo nacionales, promoviendo la
calificación y especialización de los trabajadores, sin
discriminación hacia las mujeres por razones de sexo, de modo que
quienes egresan de carreras técnicas y profesionales amplíen sus
posibilidades de inserción en el mercado laboral.
14) Políticas Específicas con Enfoque de Género Referidas a la
Inclusión Social, Reconocimiento de Valores y de Protección a los
Derechos Laborales Orientadas a la Igualdad de
Oportunidades
- Crear empleos y salarios dignos que eleven la calidad de vida de
las mujeres y hombres; implementación de condiciones específicas
que fomenten la formación del personal femenino calificado que
mejore el acceso de la empleabilidad y en las diversas actividades
económicas.
- Garantizar, a través de las Instituciones del estado que regulan
la materia, velar por la igualdad de oportunidades y de trato no
discriminatorio en la contratación laboral de las mujeres,
eliminando las trabas por razones de sexo, por lo que se debe
favorecer la competencia de acuerdo al mérito y capacidad.
- Asegurar a través de políticas de promoción de derechos y de
vigilancia la garantía del empleo y la estabilidad laboral de la
mujer trabajadora cuando se encuentre en estado de gravidez,
eliminar las prácticas que excluyan su contratación en el mercado
de trabajo.
- Establecer mecanismos eficaces para asegurar que las mujeres
trabajadoras reciban la debida consideración y respeto a su
dignidad, integridad y libertad en el ámbito laboral, previniendo y
sancionando las prácticas de maltrato físico y verbal, acoso,
chantaje y agresión moral y sexual, así como otros actos u
omisiones que pudieran afectar la dignidad de las
trabajadoras.
15) Políticas Específicas Vinculados con la Promoción de Empleo
para Jóvenes
- Promover una política activa de mercado de trabajo para jóvenes,
a partir de convenios de formación/empleo y práctica laboral en las
empresas, utilizando mecanismos de financiamiento con cargo a
incentivos fiscales, que sean viables, a fin de que no resulten
onerosos para las empresas y aseguren un ingreso a jóvenes,
correspondiente con su aporte al proceso productivo.
- Promover y apoyar la creación de empresas juveniles
(particularmente de micros, pequeñas y medianas empresas), a partir
de la formación integral y capacitación en las diversas esferas de
la gestión gerencial y administrativa de las PYMES y en la gestión
de recursos de financiamiento.
- Recopilar, analizar y difundir la información relativa al mercado
de trabajo, destinada a las agencias de colocación y a la
asistencia para la búsqueda de empleo de jóvenes.
- Impulsar programas específicos para jóvenes de bajo nivel
socioeconómico que están desocupados y carecen de formación, con el
objetivo de potenciar y mejorar su inserción en el mercado de
trabajo.
- Fortalecer la formación inicial con programas específicos y
educación básica que provee el Ministerio de Educación Cultura y
Deportes (MECD), de tal manera que contribuyan a mejorar la calidad
y la eficacia de la educación, que garantice el acceso equitativo a
las oportunidades de educación y de formación.
16) Políticas Específicas para Atender a los Sectores más
Excluidos en el Área Rural y Urbana y Potenciar su Movilidad hacia
Ocupaciones/Competencias de Mayores Perspectivas Laborales (Grupos
de Población Desfavorecidos en el Mercado de Trabajo, como son los
Desempleados, Personas con Discapacidades, Trabajadores del Sector
Informal, Migrantes, Poblaciones Indígenas, Trabajadores Adultos
(Mayores de 35 años) Rechazados por el Mercado Laboral, los que han
Perdido su Empleo y los que Corren el Riesgo de ser Despedidos como
Consecuencia de una Reestructuración de las Empresas y del Cambio
Tecnológico)
- Desarrollar programas y proyectos de formación que permitan a la
población desempleada o subempleada y grupos excluidos, la
adquisición de competencias para su inserción o reinserción laboral
a nivel dependiente o independiente.
- Garantizar a los grupos desfavorecidos, la igualdad de acceso a
las oportunidades de formación continua. Promover el desarrollo de
programas específicos de formación profesional y asistencia técnica
para las empresas del sector informal y agrícola tradicional.
- Asignar, de manera regular, una proporción adecuada de los
recursos presupuestarios del INATEC a programas de capacitación en
favor de unidades productivas y fuerza laboral en el sector
informal y la pequeña economía campesina e indígena.
- Ampliar los servicios de formación a distancia para facilitar el
acceso de los grupos que han abandonado su educación y brindarles
nuevas oportunidades de formación.
- Promover, en conjunto con las unidades especializadas, programas
de alfabetización y educación de la fuerza de trabajo, con énfasis
en la población campesina e indígena.
- Flexibilizar y readecuar las metodologías, contenidos y
requisitos de ingreso de los programas de formación profesional que
ofrece el INATEC para hacerlos accesibles a grupos desfavorecidos
de la población. Dicha flexibilización incluye, entre otras cosas,
la descentralización de los programas al nivel de los territorios
donde se concentran los excluidos, combinar la formación
profesional con programas de educación y alfabetización de adultos,
lo cual requiere de una integración de esfuerzos y recursos con los
programas de educación técnica del Ministerio de Educación.
- Mejorar las condiciones de productividad, ingresos y articulación
productiva de las unidades económicas y fuerza de trabajo del
sector informal en actividades económicamente viables, y a su vez,
propiciar la movilidad de la fuerza de trabajo hacia ocupaciones de
mayor viabilidad.
17) Políticas Específicos de Financiamiento de la Formación
Profesional e Incentivos Fiscales para Promover las Inversiones, el
Empleo y la Formación Profesional
- Sensibilizar a las empresas sobre la responsabilidad social que
les compete en la financiación de la formación de sus empleados y
aprendices, y sobre la responsabilidad compartida respecto de la
financiación de la formación inicial de los jóvenes para atender
sus necesidades futuras.
- Fijar las prioridades de la financiación de la formación
profesional, a través del consenso entre gobierno y las
organizaciones empresariales y sindicales.
- Establecer incentivos fiscales para promover las inversiones de
las empresas y de las personas en formación profesional, a partir
de fórmulas que permitan a los contribuyentes deducir de la renta
gravable los gastos (inversión) dedicados a la capacitación.
- La SETEC, el Ministerio del Trabajo y las organizaciones de
empleadores y trabajadores concertarán un aumento de los recursos
en el presupuesto de inversión para la formación profesional, para
atender las prioridades de las políticas propuestas, lo cual tendrá
la más alta prioridad en los próximos años fiscales, con base en
los fondos que se liberarán del alivio de la deuda externa.
18) Educación y Alfabetización de la Fuerza de Trabajo
Las políticas educativas, particularmente las referidas a la
educación básica y técnica no son patrimonio exclusivo de los
ministerios y entidades de educación formal, sino que constituyen
una responsabilidad compartida con las entidades de trabajo y de
los interlocutores sociales que participan en el proceso
productivo. Esto en virtud de que la empleabilidad de la fuerza de
trabajo depende de sus competencias, habilidades y destrezas; y
estas dependen de la capacidad de aprendizaje o de acumulación de
conocimientos que tengan los trabajadores. Todo ello está
determinado por el nivel educativo de la fuerza de trabajo y en el
mediano y largo plazo por las condiciones de acceso de la población
a la educación formal.
La educación básica es un tema fundamental de las relaciones
laborales, pues constituye un componente importante de la canasta
básica familiar que los trabajadores deben satisfacer con sus
ingresos laborales, considerando las contribuciones o subsidios del
Estado, por lo cual es parte implícita de la política de salarios e
ingresos. En este sentido, a continuación se subrayan dos áreas de
políticas vinculantes con el mundo del trabajo, referidas a la
alfabetización y educación de la fuerza de trabajo y a la gratuidad
efectiva de la enseñanza básica. Estas no agotan las áreas de
intervención relacionadas con el contenido y calidad de la
educación, que son más atingentes a los ministerios de educación y
a los actores del sistema educativo.
19) Políticas de Alfabetización y Educación de la Fuerza de
Trabajo
El Estado destinará recursos para un programa masivo de
alfabetización y educación de la fuerza de trabajo, con el fin de
mejorar sus posibilidades de adquirir competencias que mejoren su
inserción ocupacional. El programa, emprenderá una campaña masiva
de sensibilización y orientación, para alfabetizar en los próximos
diez años a la mayoría (100% o un porcentaje a concertar) de la
fuerza de trabajo sin instrucción, y además, se establecerá como
meta, elevar el nivel educativo de los trabajadores interesados, al
menos a seis (6) años de escolaridad. Se establecerá como requisito
obligatorio a los aspirantes a títulos de maestros y profesores, su
participación en este programa (como alfabetizadores/educadores),
en condición de servicio social, por un período de un año.
El Ministerio de Educación, Cultura y Deportes diseñará el
programa, para lo cual hará los arreglos institucionales,
metodológicos y logísticos necesarios para asegurar su viabilidad,
dando a los alfabetizadores las condiciones e incentivos necesarios
para desempeñarse eficientemente.
Como componente fundamental de esta política, se establecerá un
programa de bachillerato por madurez de amplia cobertura y al
alcance de los grupos poblacionales más desfavorecidos de la ciudad
y el campo, particularmente las comunidades campesinas e indígenas.
Se instruirá al MECD para que avance en el diseño de este programa
en el corto plazo.
20) Por la Gratuidad Efectiva de la Enseñanza Básica
La política educativa tiene por objeto contribuir a una mayor
equidad social, propiciando un efectivo acceso de los excluidos al
conocimiento y potenciando sus condiciones futuras de
empleabilidad, la calidad de la inserción ocupacional y la mejor
distribución de ingresos. Por ello, el Estado tomará las medidas
pertinentes para asegurar el derecho a la gratuidad de la enseñanza
básica entre niños y niñas, especialmente entre los grupos más
pobres del país, considerando que la educación es un componente
fundamental de la canasta básica que los trabajadores deben cubrir
con sus remuneraciones e ingresos y el salario social aportado por
el Estado. Algunas de las medidas urgentes a tomar son:
- Establecer un mecanismo de transferencia estatal (en adición a
los subsidios existentes a la educación) que le permita a los
hogares que no logran satisfacer plenamente sus necesidades
básicas, acceder a un monto de salario o ingreso social suficiente
para costear la educación básica de sus hijos. Este mecanismo
podría tomar distintas formas (salario social, beca, bono, etc.)
dependiendo de las características del jefe o jefa del hogar
(ubicación geográfica, categoría ocupacional como asalariado o
trabajador por cuenta propia, etc.), y podría ser el equivalente a
un salario mínimo (por ejemplo de la industria manufacturera) que
el hogar recibiría anualmente por cada niño que asista a la escuela
básica (hasta el límite de edad o año escolar que se defina por
consenso).
- Establecer en consenso con los interlocutores involucrados, los
criterios y condiciones para identificar los hogares que aplicarían
para acceder a este salario o ingreso social, asegurando la máxima
objetividad y equidad de la política. El criterio fundamental de
elegibilidad podría consistir en favorecer a los hogares cuyos
ingresos laborales sean inferiores a una canasta básica urbana
(CB), cuyo costo debe ser actualizado considerando los estándares
internacionales. Especial atención deberá ponerse en el caso de los
hogares con incidencia de trabajo infantil en donde obviamente la
condición fundamental para acceder al programa es retirar al niño o
niña del trabajo y demostrar su asistencia a la escuela, a partir
de los medios que se definan.
- Integrar en el proceso de ejecución de esta política a las
municipalidades y entidades gubernamentales y no gubernamentales a
cargo del fomento de los conglomerados y distritos de desarrollo
concebidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo/PND
- El Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (MECD) constituirá
una comisión interinstitucional para el diseño de este programa en
todos sus aspectos.
21) Modernización e Integración de los Servicios de
Empleo
Las políticas de intermediación del empleo tendrán como objetivo el
logro de una mayor transparencia del mercado laboral, proveyendo
recursos calificados a las empresas y maximizando su atención a los
trabajadores que más requieren de los servicios de información,
orientación ocupacional y capacitación para mejorar su
empleabilidad, teniendo muy en cuenta las necesidades de la mujer
trabajadora en toda la política y en los instrumentos de
intermediación. En este tema, las medidas de políticas enfatizarán
en:
- Avanzar en la integración de los servicios públicos de empleo con
los agencias privadas de colocación, particularmente las no
lucrativas. El Ministerio del Trabajo impulsará la constitución y
armonización de agencias de empleo o bolsas de trabajo en los
principales gremios de empleadores y trabajadores del país, con el
fin de ampliar la cobertura e impacto de los servicios de empleo
sobre el mercado de trabajo, teniendo en cuenta los preceptos del
convenio 181 de la OIT sobre las agencias de empleo privadas. Para
estos efectos el Ministerio del Trabajo realizará acciones de
orientación y capacitación en las organizaciones sociales para
prepararlas para esta tarea.
- Avanzar en la descentralización de los servicios de empleo en el
ámbito municipal, enfatizando en los territorios en que se
promoverá la creación de conglomerados de negocios y distritos de
desarrollo. El Ministerio del trabajo impulsará la constitución de
bolsas de trabajo a nivel de los municipios priorizados, integrando
la participación de las entidades públicas y privadas involucradas
(Ministerio de Trabajo, Universidades, gremios profesionales,
organismos empresariales, sindicales, municipios, entidades de
desarrollo, etc.).
- Desarrollar eficientemente las funciones referidas a los
servicios de información, orientación laboral, capacitación/empleo
y estudios del mercado de trabajo, que deben tener igual peso que
las tareas de registro y colocación de mano de obra. Aquí se deben
sistematizar las relaciones entre los servicios de empleo y los
programas de capacitación del INATEC y otros organismos
capacitadores, a fin de asegurar un flujo sostenido de información
y la concertación de programas de capacitación dirigidos a grupos
especiales de población afectados intensamente por el desempleo o
subempleo.
- Para la instrumentación de estas orientaciones de políticas el
Ministerio del Trabajo avanzará en la preparación de un proyecto de
cooperación técnica y gestionará su financiamiento con países y
entidades cooperantes. Como parte de este proyecto se establecerá
un Consejo Nacional de Intermediación de Empleo que integre la
participación de los interlocutores tripartitos en la ejecución y
seguimiento de estas propuestas.
22) Políticas para Apuntalar la Eficiencia del Mercado Laboral y
las Condiciones de Trabajo Digno
Considerando que el objetivo último de las políticas económicas
sociales y laborales es el desarrollo integral de los hombres y
mujeres para vivir con dignidad (END), resulta fundamental subrayar
los contenidos y énfasis de un conjunto de políticas concebidas
para propiciar oportunidades crecientes de trabajo productivo para
las mayorías, en condiciones de libertad, seguridad, equidad y
dignidad humana.
En ese campo se subrayan políticas relacionadas con el marco
institucional y legal del mercado de trabajo, referidas al
cumplimiento de los derechos fundamentales en el trabajo, a la
protección social en sus diversas dimensiones, salarios e ingresos,
migraciones laborales y combate a la pobreza.
23) Política General de Salarios y Salarios Mínimos
El punto de partida para la política de salarios es el
reconocimiento de la doble dimensión del salario, como fuente de
satisfacción de necesidades básicas y componente importante del
costo de producción de las empresas, así como de estabilidad de los
precios y competitividad del conjunto de la economía.
La puesta en práctica de la política salarial parte del
reconocimiento de que existe un apreciable margen de posibilidades
para mejorar los salarios reales, considerando el escaso peso
relativo de los salarios sobre el valor bruto de producción y la
incidencia mayoritaria de otros componentes referidos a las
materias primas e insumos (de origen nacional e importado). A ello
se debe agregar el enorme rezago que presenta la estructura y nivel
de remuneraciones en Nicaragua en relación a los demás países del
área, aun considerando las cargas o contribuciones implícitas al
salario (seguridad social, vacaciones, etc.) que en Nicaragua se
mantienen en el promedio subregional de aproximadamente 31% del
salario bruto (OIT, 1999). Dicho rezago es particularmente amplio
respecto al país vecino de Costa Rica, cuya economía sigue actuando
como foco de atracción de migraciones laborales, en gran medida por
las diferencias salariales y en las condiciones de vida y de
trabajo prevalecientes entre ambos países.
Igualmente, se tiene presente que dichos salarios reales se pueden
mejorar teniendo como soporte los aumentos en la productividad a
lograr con el conjunto de políticas meso y microeconómicas y a
partir de una mayor eficiencia en la producción de los bienes de la
canasta básica.
24) Política General de Salarios
El objetivo de la política general de salarios es mejorar las
condiciones de existencia de los trabajadores y sus familias y
fomentar niveles crecientes de productividad y competitividad de
las empresas y la economía en su conjunto, asegurando los
principios de equidad vigentes en la normativa nacional e
internacional. Por tal razón, serán parte consustancial de la
política de salarios, todas las iniciativas dirigidas a mejorar la
productividad en el entorno microeconómico de la empresa, así como
las buenas relaciones laborales que deben prevalecer entre
empresarios, trabajadores y sus respectivas organizaciones. Con
miras a este fin, el MITRAB impulsará entre los interlocutores
sociales acciones de concertación para:
- Integrar de manera activa a las organizaciones sindicales en el
análisis y diagnóstico de los problemas de productividad y
competitividad de las empresas y en la definición de programas y
medidas de mejoramiento de la productividad cuyos beneficios se
compartan equitativamente entre utilidades para las empresas y
mejoras salariales y en las condiciones de trabajo para los
trabajadores.
- Fomentar desde el Ministerio del Trabajo, el uso del convenio
colectivo de trabajo como instrumento de negociación de mejoras
salariales asociadas a incrementos en la productividad, así como en
temas de interés y beneficio mutuo para empresarios y trabajadores,
con claro impacto sobre la productividad, competitividad,
remuneraciones y condiciones y medio ambiente de trabajo en la
empresa. El Ministerio del Trabajo elaborará una guía práctica o
manual con contenidos de cláusulas específicas para incluir en los
convenios colectivos, haciendo la promoción requerida entre
empresas y sindicatos.
- El Ministerio del Trabajo asumirá un liderazgo en el fomento de
la productividad en el marco de las relaciones laborales. A estos
efectos, hará lo necesario para fortalecer su estructura
institucional y la dotación de personal técnico, con miras a
desarrollar capacidades suficientes para el monitoreo del mercado
laboral, así como para la realización de estudios en los centros de
trabajo que verifiquen la correspondencia de las normas y/o metas
de trabajo con las remuneraciones recibidas por los y las
trabajadoras, como medida de protección del salario.
- Por su parte, se requiere adoptar una política de remuneraciones
en el sector público, estableciendo un escalafón salarial que
incentive la productividad y que reconozca y premie las
competencias de los funcionarios de las diversas categorías y sus
aportes a los objetivos y resultados del PND. Particularmente, las
remuneraciones al sector público deben reconocer las competencias
de los profesionales, técnicos y empleados calificados en los
sectores sociales estratégicos de la educación y salud, para
desestimular las migraciones laborales y fuga de talentos hacia el
exterior. Al respecto se impone homogenizar los salarios de esta
categoría de funcionarios con los de sus homólogos de los países
vecinos, teniendo muy en cuenta que se han estado dolarizando los
precios de algunos bienes y servicios de la canasta básica
(educación, vivienda, etc.), en tanto, los salarios se transan y
ajustan en córdobas con el poder de compra devaluado. Esta política
debe guardar coherencia con los objetivos y balances fundamentales
de la política macroeconómica.
25) Política de Salarios Mínimos
El objetivo de la política de salarios mínimos es proteger y
mejorar progresivamente la capacidad de satisfacer necesidades
básicas del trabajador y su familia, considerando el salario o
ingreso social aportado por el Estado así como los factores de
competitividad de la economía. Teniendo como referencia el peso de
los salarios mínimos sobre la competitividad de las empresas, así
como las políticas complementarias para mejorar la productividad; y
atendiendo a la normativa nacional e internacional en la materia,
la política de salarios mínimos avanzará, con el mayor grado de
consenso posible, en las siguientes líneas:
- El fundamento central de la política de fijaciones seguirá siendo
aproximar crecientemente los salarios mínimos al costo de la
canasta básica, para defender la capacidad de satisfacer
necesidades básicas del trabajador y su familia. Ello supone el
reconocimiento por parte de todos los sectores, que se justifica
económica y socialmente cerrar la brecha entre los salarios mínimos
y el costo de la canasta básica, entendiendo que ello no resulta
viable hacerlo de golpe, sino a un ritmo soportado por las pequeñas
empresas y la economía para no generar más desempleo. La tendencia
en el largo plazo debería apuntar a una simplificación y
unificación creciente de la tabla de salarios mínimos entendiendo
que el costo de la canasta básica no difiere entre trabajadores de
diversas actividades económicas y que el mínimo es sólo un salario
de referencia percibido por una proporción minoritaria de
trabajadores, en tanto la mayoría perciben salarios de mercado que
se pueden mejorar por medio de los convenios colectivos de
trabajo.
- La política de salarios mínimos asegurará que las fijaciones
periódicas (que deberán darse al menos una vez al año) permitan
recuperar de manera automática la pérdida del salario nominal por
la inflación (respecto a la última fijación) y obtener un aumento
adicional para compartir los frutos del crecimiento del producto
interno bruto (PIB) y la productividad del conjunto de la economía.
Ello quiero decir que el criterio central será que en cada fijación
se asegurará la recuperación automática del poder compra erosionado
por la inflación y adicionalmente se concertará un mejoramiento en
dicho poder de compra dependiendo del comportamiento de la
economía.
- Fijarse hacia los próximos años metas realistas de poder de
compra creciente de los salarios mínimos respecto a la canasta
básica, que sean consistentes con el crecimiento económico,
haciendo sostenible la recuperación de los salarios reales. Se
propone cerrar la brecha en el poder de compra de los salarios
mínimos respecto a la canasta básica, a razón de un punto
porcentual por cada punto de crecimiento anual del PIB, u otra
relación porcentual que acuerden los interlocutores.
- Avanzar en el corto plazo y por consenso, en la actualización de
la estructura y costo de la canasta básica y en la construcción de
canastas para los dominios a nivel rural y urbano, teniendo en
cuenta las diferencias de costos que pudieran darse en dichas
canastas, debido a diversos factores.
- Para la instrumentación de estas políticas, el Ministerio del
Trabajo avanzará hacia la constitución de una instancia de carácter
más permanente bajo la forma de un Consejo Nacional de Salarios,
con responsabilidades primarias en la definición y supervisión de
las políticas generales de salarios y salarios mínimos, actuando
como Secretaría Técnica a través de la unidad administrativa
correspondiente de la institución. El Ministerio del Trabajo
fortalecerá dicha unidad con recursos presupuestarios y humanos
para el cumplimiento eficiente de estas responsabilidades. Asimismo
se tomarán las providencias para fortalecer a las organizaciones de
trabajadores y empleadores, en materia de equipamiento y recursos
para que puedan cumplir a cabalidad con el espíritu de esta
propuesta de política.
26) Protección Social
La extensión de la protección social en favor de la mayoría de la
fuerza de trabajo constituye un objetivo fundamental de las
políticas de fomento del trabajo decente, y la misma está referida
a las condiciones de salud y seguridad en el trabajo, al sistema de
seguridad social, incluyendo la seguridad en un contexto
socioeconómico de largo plazo.
27) Salud y Seguridad en el Trabajo
La política en la materia debe propiciar un proceso de
sensibilización creciente entre autoridades, empleadores,
trabajadores y sus organizaciones, sobre la importancia de asegurar
buenas condiciones de salud y seguridad en el trabajo, no sólo para
minimizar accidentes y enfermedades profesionales (y el costo
social y humano que ello implica), sino para maximizar los
resultados económicos de las empresas y mejorar sus condiciones de
productividad y competitividad a nivel microeconómico y en la
economía en su conjunto.
Los seguros de riesgos del trabajo deben orientarse más a prevenir
accidentes y enfermedades laborales y al mejoramiento de la
seguridad laboral, que a labores curativas o de compensación por
daños sufridos por los trabajadores. En este sentido, se requiere
la adopción de algunas medidas específicas de políticas:
- Promover una Política Nacional en materia de Seguridad y Salud en
el Trabajo en coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo.
- Actualización de la legislación en la materia, asegurando la
coherencia y complementariedad que debe existir entre las
normativas recientemente emitidas por las diversas instituciones
responsables de la salud y seguridad en el trabajo. En este
sentido, se elaborará un reglamento general de higiene y seguridad
en el trabajo, así como directrices técnicas para el cumplimiento
de la legislación por parte de empresarios y para orientar a los
trabajadores sobre sus derechos y deberes.
- El Ministerio del Trabajo y las entidades concernidas se
comprometerán a consolidar las funciones y el alcance del Consejo
Nacional de Higiene y Seguridad Ocupacional, a nivel nacional para
lo cual es necesario una clara definición de roles entre las
instituciones y actores participantes respecto al cumplimiento de
las disposiciones en la materia, la consolidación de las
competencias de cada una de dichas instituciones, la participación
activa de las organizaciones de empleadores y trabajadores en su
seno y la aplicación efectiva del Plan de Acción Estratégico
Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional. Una tarea inmediata de
estas instancias debe ser la realización de una evaluación de los
factores de riesgo para distintas actividades y ocupaciones que
permitan la identificación de nuevas enfermedades profesionales que
están surgiendo con miras a su reconocimiento oficial como riesgos
del trabajo.
- Reorientar y activar las Comisiones Mixtas de Higiene y Seguridad
en las empresas para asegurar la efectiva participación de los
trabajadores y empleadores en la implementación de las medidas de
prevención de accidentes y enfermedades y para la protección de la
salud de los trabajadores.
- Para el cumplimiento adecuado de las obligaciones y
responsabilidades en la materia, los empleadores y trabajadores
requieren de directrices técnicas y de formación adecuada, con un
enfoque fundamentalmente de prevención, liderada por el Ministerio
del Trabajo y el Consejo Nacional de Higiene y Seguridad
Ocupacional. Para estos efectos, hacer uso de todos los medios y
programas de formación disponibles, que incluye la inclusión de
módulos especiales en los cursos que imparte el INATEC.
- El Gobierno debe mantener consultas y consensuar con las
organizaciones de empleadores y trabajadores lo que se entiende por
trabajo infantil peligroso, con el fin de establecer, de común
acuerdo, cuáles son las condiciones insalubres y la lista de
actividades y ocupaciones peligrosas que quedarán prohibidas para
los menores de 18 años, conforme lo estipulado por el convenio 182
de la OIT y la normativa nacional.
- Diseñar y establecer un sistema de información estadística único,
con una metodología y criterios apropiados para el registro,
notificación y elaboración de estadísticas e indicadores de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, que permitan un
proceso de diagnóstico y formulación de políticas a nivel
sectorial, regional y en actividades estratégicas o de alta
concentración de fuerza de trabajo. Dicho sistema de información
deberá permitir generar indicadores considerando las diferencias de
género, áreas urbano/rural y etnias.
28) Seguro Social
Las posibilidades de ampliación sostenible del seguro social a
favor de las mayorías en el largo plazo, depende de las
perspectivas del crecimiento económico y de la creación de empleo
productivo y bien remunerado (empleo formal). Por tanto, en la base
de una propuesta de ampliación de los beneficios del seguro social,
están las políticas dirigidas a favorecer la inversión, el
crecimiento y fomento del trabajo decente expuestas como parte de
este ejercicio.
No obstante, al considerar la gran dimensión del empleo en los
sectores informal y agrícola tradicional como factores
estructurales que restringen la cobertura del seguro social en
Nicaragua, se requieren de esfuerzos concertados para la extensión
de la protección hacia estos grupos, considerando sus necesidades y
capacidades contributivas. Para esto se debe flexibilizar y
asegurar la oferta de protección social, de tal forma que estos
grupos principalmente mujeres y jóvenes, puedan recibir servicios
al alcance de sus ingresos y que el diferencial del costo pueda ser
subsidiado por el gobierno o por grupos de trabajadores de mayores
ingresos. El fomento de seguros voluntarios, micros seguros y otras
medidas de asistencia médica y de pensiones no contributivas se
deben impulsar como complemento a las políticas de apoyo productivo
propuestas y como parte fundamental de las políticas de
focalización del gasto social y combate a la pobreza.
El gobierno y los interlocutores sociales deben comprometerse
igualmente a un mayor control en el cumplimiento de las normas de
seguro social, a fin de hacer cumplir la obligatoriedad en la
afiliación al sistema de seguridad social y de minimizar la evasión
entre las empresas formales (incluyendo la pequeña y microempresa),
lo cual se debe incluir como parte de las cláusulas de las
licitaciones públicas y programas de incentivos del Estado para el
fomento de las inversiones y exportaciones. Todo ello se debe
orientar como parte de un esfuerzo concertado para promover la
responsabilidad social de las empresas.
29) Migraciones Laborales y Aprovechamiento Productivo de las
Remesas
Las migraciones laborales constituyen una extensión del problema
ocupacional nicaragüense fuera de sus fronteras y representan, por
la vía de las remesas, una importante compensación al déficit de la
balanza de pagos del país, contribuye a la estabilidad
macroeconómica y al alivio de la pobreza de los hogares
involucrados. Además, las remesas podrían apuntalar la capacidad
productiva de los grupos más desfavorecidos del país, siempre que
haya una política explícita del Estado en esta dirección y un
aporte estatal de contrapartida en asistencia técnica,
capacitación, financiamiento, etc. (lo cual constituiría un acto
mínimo de solidaridad estatal con los nicaragüenses que aún en
condiciones precarias, contribuyen desde afuera a la estabilidad
macroeconómica del país por el orden del 22% del PIB).
La política de migraciones laborales tendrá por objetivo impulsar
mejores condiciones laborales a la fuerza de trabajo en su destino
migratorio, y a su vez, potenciar los beneficios de las remesas
familiares en los territorios donde se originan dichos movimientos.
A estos efectos se impulsarán las siguientes medidas:
30) El MITRAB, en coordinación con las entidades públicas y
privadas concernidas, pondrán en marcha un sistema de orientación e
información para facilitar una movilización más segura y ordenada
de los migrantes hacia su destino, lo cual incluye información
sobre los derechos y deberes, funcionamiento del marco
institucional que rige las migraciones en el destino, redes de
organización de apoyo existentes, etc.
31) El MITRAB y entidades concernidas gestionarán convenios
de cooperación con los principales países de destino de los
migrantes e impulsará su reglamentación y puesta en marcha, con el
fin de asegurar el cumplimiento de las normativas internacionales y
nacionales en la materia. Para la implementación de estas medidas,
el MITRAB constituirá un Comité Interinstitucional para las
Migraciones con las entidades públicas que comparten
responsabilidades en este campo.
32) El Gobierno de Nicaragua impulsará la creación y
desarrollo de servicios financieros especializados a fin de
facilitar el envío de las remesas de los migrantes hacia sus
familiares en Nicaragua, buscando la mayor seguridad y costos más
bajos posibles de las transferencias. Para ello, se impulsarán
convenios con las entidades (financieras y no financieras) que
prestan actualmente servicios de transferencias en ambos países, en
la búsqueda de este objetivo de política, enfatizando en las
entidades bancarias y empresas de transporte nicaragüenses
localizadas en los países de destino de los migrantes.
33) El Gobierno de Nicaragua impulsará un programa de
créditos solidarios a familiares de migrantes en Nicaragua, que
consistirá en poner a disposición de los beneficiarios de las
remesas, una cierta cantidad de recursos financieros y servicios
complementarios para apoyar proyectos productivos en los
territorios de origen de las migraciones. Dicho programa tendría
algunas características fundamentales:
- El Gobierno dará el mayor respaldo político y financiero al
programa con recursos liberados de la condonación de la
deuda.
- El programa se manejará de manera descentralizada a través de los
municipios, entidades de desarrollo, organismos de microcrédito, y
en general, entes de financiamiento de segundo piso, que a su vez
asesorarán a los beneficiarios en la identificación, formulación y
gestión de los proyectos productivos.
- El Gobierno proporcionará las asistencias y programas
complementarios en materia de capacitación, asistencia técnica,
comercialización, dotación y titulación de tierras, organización
para la producción, etc., descritos como parte de las políticas de
empleo y apoyo productivo. Dicho aporte se dará en calidad de
crédito solidario de largo plazo a tasas de interés de
desarrollo.
- El Gobierno orientará este programa en el marco de las
estrategias de desarrollo de conglomerados, así como de las
políticas de combate a la pobreza por la vía de los proyectos
productivos.
- La SETEC constituirá un Comité Interinstitucional con las
entidades que comparten responsabilidades en el ámbito de las
migraciones, del fomento de las inversiones, el FISE y asociaciones
municipales concernidas, para el diseño específico de este
programa.
34) Focalización del Gasto e Inversión Social para el Combate a
la Pobreza Extrema
Las políticas de combate a la pobreza extrema están bien concebidas
en la ERCERP y tienen por objeto el aumento de la calidad de vida
de las poblaciones concernidas, principalmente del campo,
facilitándoles un mayor acceso a los servicios básicos de salud,
educación, vivienda, etc. En la presente propuesta se subraya un
énfasis estratégico que conduzca a potenciar la capacidad
productiva de los pobres, como mecanismo sustentable de abandono
del estado de pobreza. Ello obliga a pensar en una vinculación
activa de los proyectos sociales de dotación de capital humano con
las potencialidades de los territorios donde viven las poblaciones
afectadas por pobreza extrema. Por esta razón, la selección de los
proyectos y localidades beneficiarias se debe hacer en base al
llamado mapa de transición de la END, que combina los mapas de
pobreza y de dinamismo económico del gobierno, y que permite la
asignación de paquetes de inversión (o perfiles) en los
territorios y municipios, dependiendo de la extensión e intensidad
de la pobreza y del grado de dinamismo económico de esos
dominios.
La inversión en infraestructura social se guiará por los mismos
criterios de mano de obra intensiva y demás ya citados y se
favorecerá la movilidad laboral desde los territorios con escasa
potencialidad hacia los que presenten mayores perspectivas para sus
poblaciones. Además, se integrará como componente fundamental de la
estrategia y políticas de combate a la pobreza, las políticas y
programas de ordenamiento de las migraciones laborales y
aprovechamiento productivo de las remesas.
35) Cumplimiento Efectivo de los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo y Diálogo Social
El Gobierno y los interlocutores sociales nicaragüenses ratifican
que el objetivo de la política laboral es el fomento de un clima de
certidumbre en las relaciones laborales en condiciones de máxima
armonía y respeto mutuo, basadas en el diálogo social y en la plena
observancia de las normas nacionales e internacionales de trabajo y
a la institucionalidad democrática; así como en un compromiso
compartido entre gobierno, trabajadores, empresarios y sus
organizaciones, por mejorar la competitividad de la empresa y las
condiciones de trabajo decente. A estos efectos, el Gobierno y los
interlocutores sociales se comprometen a:
36) Constituir y fomentar el desarrollo de instancias
bipartitas para la conciliación y solución de conflictos laborales
y para asesorar a las empresas en el cumplimiento de los principios
y derechos fundamentales en el trabajo, incluidos los que
constituyen parte explicita de los acuerdos de libre
comercio.
37) El Gobierno incorporará cláusulas específicas en el
texto de las licitaciones públicas y en los programas de incentivos
a la producción y exportaciones que comprometan a las empresas
beneficiarias por el cumplimiento efectivo de las normas laborales
y sociales referidas al derecho de sindicación y de negociación
colectiva; erradicación del trabajo infantil, especialmente en sus
peores formas; por la no discriminación de ningún tipo; por el
cumplimiento de las normas de salarios mínimos, contribución a la
seguridad social, salud y seguridad en el trabajo y demás
normativas propias de las relaciones de trabajo modernas. El
MITRAB, en consulta con las organizaciones de empleadores y
trabajadores, avanzará en el más corto plazo posible en la
elaboración de una propuesta de contenidos de cláusulas laborales y
sociales que serán incorporadas, por instrucciones de la SETEC, en
todos los actos de licitación pública sometidos por el Gobierno
para la adjudicación de obras y contratos con el Estado
nicaragüense.
38) El Gobierno apoyará el fortalecimiento de las
organizaciones sindicales y empresariales y el desarrollo de
instancias bipartitas y tripartitas de diálogo social para la
concertación de políticas laborales, de empleo y trabajo decente,
tanto dentro del espíritu del convenio 144 de la OIT, referido a la
consulta tripartita, como del marco constitucional y legal que rige
en el país. A estos efectos, el MITRAB avanzará, en consulta con
los interlocutores sociales, en el diseño de un proyecto para la
constitución de un foro de diálogo permanente, que podría tomar la
forma de un Consejo Nacional del Trabajo.
39) Garantizar el establecimiento y consolidación de un
Sistema de Justicia Laboral eficiente y efectivo, que contribuya al
acceso de una justicia laboral equitativa, justa, ágil,
transparente y económica en el que empleadores, trabajadores,
autoridades laborales, hombres, mujeres jóvenes, estudiantes,
profesionales y población en general contribuyan a la aplicación,
fortalecimiento, respeto y cumplimiento de la legislación
laboral.
40) Promover la responsabilidad social empresarial, a fin de
que las empresas como parte de la sociedad que contribuyen al
bienestar social a través de la actividad económica, tienen la
responsabilidad de tomar en cuenta el desarrollo de los recursos
humanos, la promoción y la publicidad responsable, la protección
del medio ambiente, las relaciones con la comunidad, la calidad de
la vida laboral, apoyo a la formación y la calificación profesional
de sus empleados.
CAPITULO IV
HACIA LA PREPARACIÓN DE UN PLAN DE EJECUCIÓN DE LAS
POLÍTICAS
La propuesta de políticas para el fomento del empleo y el trabajo
digno en Nicaragua, que plantea un amplio espectro de
intervenciones simultáneas en diversos campos del quehacer
económico, social y laboral.
Constituyen políticas que requieren de una ejecución simultánea y
sincrónica para alcanzar los objetivos buscados en materia de
fomento de la inversión, el crecimiento y el empleo de calidad; el
mejoramiento de la empleabilidad de las trabajadoras y trabajadores
y; el fortalecimiento del marco institucional y legal del mercado
laboral, para una mayor eficiencia y equidad en el mundo del
trabajo.
Resulta claro que no todas las políticas y programas se podrán
ejecutar inmediatamente de manera simultánea, por restricciones
presupuestarias y por las limitaciones institucionales en materia
de recursos humanos, técnicos y de toda índole. Ello obligará a
realizar un ejercicio de priorización, considerando dichas
restricciones, así como las prioridades del PND, la ERCERP, de
convenios y tratados internacionales y la propia visión de los
interlocutores sociales.
Por la magnitud de esta tarea se considera que este ejercicio de
priorización debe ser compartido por todos los sectores
concernidos, poniendo sobre la mesa todos los criterios y
argumentos correspondientes a las diversas visiones de prioridad y
viabilidad.
En unos de los espacios de consultas de la formulación de la
política de empleo se hizo un ejercicio de priorización por
separado con los diversos interlocutores gubernamentales,
empresariales y sindicales, del cual se derivó algunos
planteamientos coincidentes sobre las prioridades de políticas que
se deben impulsar inmediatamente, con base en los siguientes
criterios:
- Deben responder a las grandes prioridades económicas y sociales
del país
- Deben tener alto impacto en el más corto plazo posible
- Deben tener mayor viabilidad (económica, social y política)
Hubo una alta ponderación sobre las políticas de mercado de
trabajo, en tanto responden a las necesidades prioritarias de los
segmentos y grupos socioeconómicos más desfavorecidos, cuya
situación ocupacional y de ingresos es adversa, por su precaria
inserción ocupacional. A su vez, ello obedece a las limitadas
calificaciones y competencias de la fuerza laboral y su escaso
acceso a los servicios que prestan las entidades del sector
trabajo, aún cuando se reconocen los problemas por el lado de la
demanda (limitada inversión, escasa organización empresarial,
contexto de competitividad deficitario, etc.).
La alta ponderación de las políticas de mercado laboral y trabajo
digno también deviene de la prioridad que tiene para los países los
tratados de libre comercio (particularmente con los Estados
Unidos), que incorporan explícitamente un compromiso por el respeto
a los derechos fundamentales en el trabajo.
Con estos criterios hubo bastante coincidencia en la alta prioridad
que tienen las políticas relacionadas con:
- El cumplimiento efectivo de los derechos en el trabajo y el
diálogo social
- Ponderación profesional para el desarrollo de competencias y
fomento de la equidad
- Educación y alfabetización de la fuerza de trabajo
- Modernización e integración de los servicios de empleo
- Salud y seguridad en el trabajo
- Seguro social
Para la ejecución de estas políticas se requiere avanzar
prioritariamente en algunas tareas y acciones en las cuales también
existe un alto grado de consenso. En primer lugar se requiere
fortalecer efectivamente al Ministerio del Trabajo desde el punto
de vista institucional, con los recursos técnicos, de equipo y
humanos para estar en condiciones de liderar y ejecutar las
políticas en las áreas citadas. Ello constituye un requisito
indispensable y sería una señal oficial del interés y decisión del
gobierno por la ejecución de las políticas.
En segundo lugar, se requiere fortalecer e institucionalizar el
diálogo tripartito. El punto de partida sería la formalización de
un Consejo Nacional del Trabajo que recoja el consenso de todos los
interlocutores, iniciativa que está en proceso, aunque se subraya
que resulta fundamental un consenso total entre los interlocutores
sobre, su estructura, composición, alcances y funciones. Teniendo
una mesa de diálogo de este tipo se podría trasladar las propuestas
de políticas de empleo para su instrumentación, seguimiento y
evaluación.
En tercer lugar, crear y/o consolidar instancias tripartitas de
diálogo y consulta en diversos temas de las políticas las cuales
deben estar articuladas al Consejo Nacional del Trabajo:
- Consejo Nacional de Salarios
- Comisión Nacional de Intermediación de Empleo
- Consejo Nacional de Capacitación
- Consejo Nacional de Seguridad e Higiene Ocupacional
En cuarto lugar, en el marco esta política la Asamblea Nacional,
propiciará espacios con el fin de ir abriendo el camino sobre
eventuales instrumentos legislativos que se requieran para la
ejecución de algunas de las políticas.
Finalmente, no menos prioritarias resultan las políticas de
carácter meso y microeconómicas, especialmente se consideran de
alta prioridad las relacionadas con el fomento de la inversión
pública y privada. En todo caso, definir un plan de ejecución
requiere de la intervención de otras entidades de la esfera
económica del Gobierno. Y ello plantea como requisito el que la
Secretaría Técnica de la Presidencia de la República (SETEC) asuma
un liderazgo en la coordinación de las políticas en los términos
planteados en diversas secciones de la política.
Desde el punto de vista operativo se propone que la SETEC y el
Ministerio del Trabajo, en consulta con las entidades integradas en
el Comité Técnico, preparen como un ejercicio de avance hacia ese
esfuerzo de priorización, una especie de plano calendario de
ejecución de las políticas. Ello arrojará más claridad sobre la
naturaleza de los instrumentos necesarios, los ajustes
institucionales requeridos y el esfuerzo presupuestario que se
requeriría para ejecutar las políticas y darle contenido a los
programas y demás instrumentos de ejecución. Para formalizar este
proceso, se propone integrar un Comité Interinstitucional de
Política de Empleo, integrado por las instancias de gobierno y la
participación de las organizaciones de empleadores y
trabajadores.
Esta es una tarea que necesariamente deben asumir las entidades
nacionales con responsabilidades primarias en el diseño y ejecución
de las políticas y que difícilmente se pueda plantear desde fuera,
sin constatar las debilidades, fortalezas y restricciones del
aparato institucional.
CAPITULO V
VIABILIDAD DE LAS POLÍTICAS
La ejecución de un conjunto de políticas con el objetivo de
maximizar las oportunidades de trabajo productivo en condiciones de
libertad, seguridad, equidad y dignidad humana plantea como
requisito no solamente la decisión política del Estado y los
interlocutores sociales en esa dirección, sino también de un mayor
esfuerzo de inversión pública y privada, en condiciones de
eficiencia y equidad.
La adopción y puesta en marcha de la ERCERP, con un amplio respaldo
de la mayoría de las fuerzas políticas, económicas y sociales del
país, sugiere un alto grado de consenso sobre la alta prioridad de
una intervención integral del Estado para enfrentar las causas
estructurales de la pobreza, que se refieren no solamente a
restricciones de acceso de los pobres al capital físico y humano,
sino también a sus problemas de inserción ocupacional en trabajos
precarios o por desempleo.
En el mismo sentido, la adopción de una estrategia y plan nacional
de desarrollo buscando que los nicaragüenses puedan vivir con
dignidad (END, 2002) refleja la decisión del país de combinar
políticas de corto, mediano y largo plazo que van más allá de
asegurar los equilibrios macroeconómicos fundamentales de las
cuentas monetarias, fiscales y externas, que si bien son condición
necesaria para el crecimiento, no resultan suficientes desde el
punto de vista del empleo y desarrollo. A su vez, los lineamientos
estratégicos oficiales subrayan (PND, 2003) que se necesita más
mercado y mejores intervenciones del Estado expresando la voluntad
política de un Estado que acepta su rol de orientador activo de los
proceso económico para el desarrollo de los mercados y para
propiciar las condiciones de crecimiento con equidad y justicia
social que se han propuesto los nicaragüenses. En estas
condiciones, se considera existe alta viabilidad política para la
ejecución de esta propuesta de políticas para el fomento del empleo
y el trabajo decente.
Por otro lado, mejorar las condiciones para la generación de empleo
requiere, además de mantener un ambiente macroeconómico estable,
asegurar un mayor y más eficiente esfuerzo de inversión tanto
pública como privada. La alta prioridad de la inversión pública no
sólo deviene de la necesidad de combatir directamente la pobreza,
sino también de su papel estratégico para apuntalar la
productividad y competitividad de la economía y apalancar la
inversión privada.
Por tanto, se requeriría, primero, elevar el esfuerzo de inversión
pública para los próximos años, desde el nivel actual (5.5% PIB en
el 2003), al menos a los niveles previos al huracán Mitch de un
7.5% en promedio entre 1994 y 1996 (Informe anual 2003 BCN). Ello
podría representar (adicional al monto actual) alrededor de 577
millones de córdobas (de 1994) en promedio por año para enfrentar
las prioridades de inversión del país. Pero además, se requiere
mejorar la calidad y eficiencia de la inversión pública lo cual se
debe asegurar adoptando algunos compromisos y medidas
especificas:
- Primero, asegurando la mayor transparencia en la administración
de los recursos de inversión por parte de las entidades ejecutoras
de los programas y proyectos, a fin de evitar el derroche o fuga de
recursos a otros usos ajenos a los fines previstos. Y ello demanda
un compromiso gubernamental por un control estricto de la ejecución
presupuestaria por parte de la Contraloría General de la República
y demás mecanismos de control social existentes.
- En segundo lugar, para la priorización de las inversiones, se
requiere un proceso permanente de evaluación de los programas y
proyectos siguiendo criterios de beneficio/costo que permitan
maximizar los beneficios económicos y sociales de los recursos de
inversión. En otras palabras, los programas y proyectos priorizados
deberían maximizar impactos directos e indirectos en distintas
áreas de objetivos relacionadas con la generación de producto y
valor agregado, apoyo a la productividad y competitividad de los
negocios y territorios, contribución al desarrollo de los
conglomerados, creación de empleos de calidad y apoyo a la
capacidad productiva de los pobres.
El objetivo de mejorar la calidad y eficiencia de la inversión
pública implicaría una importante decisión de política en el
sentido de que los recursos destinados al combate a la pobreza se
deben distribuir de manera balanceada entre los usos asistenciales
a través de los programas de salud, educación, nutrición etc., y
los usos dirigidos a potenciar la capacidad productiva de los
pobres en sus dominios territoriales.
Considerando que Nicaragua ha cumplido el llamado punto de
culminación para comenzar a recibir los beneficios -en mayor
escala- el país vería reducida su deuda externa al 31 de diciembre
de 1999 en aproximadamente 84%, unos 3,267 millones de dólares en
valor presente neto (BID, 2004). La disminución de la deuda
permitirá reducir el monto que el gobierno paga anualmente en
servicio de la deuda (intereses) del nivel actual de 28% de las
exportaciones a un 10%; y ello conllevaría a liberar un promedio de
228 millones de dólares por año (Banco Central, 2004) que se
podrían reasignar a financiar un programa de inversión pública más
eficiente. Sin duda que la reducción de la deuda en el marco de la
iniciativa de los países pobres muy endeudados (PPME) apoyaría en
la viabilidad económica de la presente propuesta.
Finalmente, mejorar las condiciones para la inversión, el
crecimiento y la generación de empleo requiere cumplir el
compromiso del gobierno y las fuerzas políticas, económicas y
sociales por asegurar las condiciones de transparencia absoluta en
la gestión pública y de gobernabilidad democrática del país. Ello
constituye un requisito fundamental exigido por la comunidad de
países donantes y las instituciones financieras internacionales
para reducir el riesgo país y asegurar las condiciones de inversión
privada requeridas por el proceso de crecimiento y
desarrollo.
Arto 2.- Para el cumplimiento de la presente política
deberán elaborarse los planes de acción concretos para su
materialización, siendo responsabilidad del Ministerio del Trabajo
la coordinación de los comités tripartitos necesarios para ello,
así como velar por la ejecución de esta política.
Arto 3.- El presente Decreto entrará en vigencia a partir de
su publicación en La Gaceta, Diario Oficial.
Dado en la ciudad de Managua, Casa Presidencial, el primero de mayo
del año dos mil seis. ENRIQUE BOLAÑOS GEYER, Presidente de
la República de Nicaragua. VIRGILIO GURDIÁN CASTELLÓN,
Ministro del Trabajo.
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